Il Sistema di informazioni del Portogallo: dal sistema dualistico di sicurezza al concetto monistico di sicurezza nazionale

di Marco Marsili

Introduzione

L’eventualità e la configurazione di minacce che possono mettere in pericolo la sicurezza nazionale, nei suoi aspetti di sicurezza interna e di difesa nazionale, hanno portato il legislatore portoghese a effettuare una ristrutturazione completa del sistema di intelligence, con compiti di produzione di informazione necessarie a tutela dell’indipendenza e degli interessi nazionali.

Si tratta di un movimento che si avverte in tutti gli Stati democratici che, prima dell’ondata di minacce transnazionali – il terrorismo, il traffico persone, di armi, e di droga, la necessità di rispondere ai fenomeni associati al processo di globalizzazione, in particolare la circolazione di persone, l’ambiente, la contesa degli spazi di influenza, dei mercati, delle materie prime o dei settori strategici di dominio – si sono impegnati in un processo di riordinamento delle rispettive comunità di informazioni, tendendo alla loro unificazione o a un coordinamento efficace.

Dopo gli avvenimenti dell’11 settembre 2001, la militarizzazione della sicurezza domestica è un tema dibattuto in quasi tutti gli Stati liberaldemocratici. Si rendono necessarie azioni preventive di controllo e presidio di obiettivi e punti sensibili, e dello spazio sovrano, oltre alla capacità di intervento ex post, in caso di emergenza, sia sotto il profilo degli armamenti pesanti e delle risorse tecnologiche, sia sotto quello della capacità organizzativa di raggiungere, in breve tempo, qualsiasi località del territorio nazionale, anche la più remota e inaccessibile.

L’attuale modello del Sistema di informazioni della Repubblica Portoghese, riformato nel 2004, con la modifica della precedente normativa di 20 anni prima, sconta una sovrapproduzione legislativa, che ha creato organi, tanto numerosi, quanto pletorici, lasciando irrisolta la questione del ruolo delle Forze Armate. I militari, ridimensionati sin dalla 1^a Revisione della Costituzione del 1982, ed esclusi dalla vita politica del paese, reclamano nuovamente un posto di primo piano nella gestione della sicurezza e nella società portoghese.

Le resistenze, da parte di governo e Parlamento, gelosi delle prerogative strappate alle Forze Armate, e forti del controllo sui servizi di informazione, precludono a una modifica costituzionale che apra le porte alla realizzazione di un sistema monistico di sicurezza nazionale, che coniughi sicurezza interna, e sicurezza esterna (o difesa nazionale), in luogo dell’attuale modello dualistico.

Il problema è come affrontare efficacemente, sul territorio nazionale, le nuove minacce terroristiche transnazionali, in chiave preventiva, con i limiti che l’attuale normativa riserva ai militari, i quali, per le loro peculiarità, sarebbero i più adatti a tele compito, rispetto alle forze di polizia.

1. Il Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP)

Il Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP) si propone “La produzione di informazioni necessarie per salvaguardare l’indipendenza nazionale e la salvaguardia della sicurezza interna”¹. Ai servizi di informazione la legge affida il compito di garantire, in conformità con la Costituzione e la legge stessa, lo scopo del sistema: la produzione di informazioni necessarie per salvaguardare l’indipendenza nazionale e la salvaguardia della sicurezza interna.

Il SIRP svolge i compiti e le funzioni attribuitigli dalla Legge-Quadro (LQSIRP)². Il Servizio è composto dal Segretario generale del SIRP, che dipende dal Primeiro-Ministro, dal Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED), dal Serviço de Informações de Segurança (SIS), dal Conselho de Fiscalização do SIRP, dal Conselho Superior de Informações e dalla Comissão de Fiscalização de Dados do SIRP. A questi vanno ad aggiungersi il Centro de Informações e Segurança Militares (CISMIL) e il Centro de Segurança Militar e de Informações do Exército (CSMIE), limitatamente ai compiti relativi alle loro funzioni operative e di sicurezza.

Il Sistema di informazioni è governato dal principio di legalità, di competenza e di specificità dei compiti di ogni servizio, stabilendo la legge i limiti dell’ambito della sua azione: infatti, i dipendenti e gli agenti del SIS o SIED non possono esercitare i poteri, compiere atti o sviluppare attività sotto la giurisdizione dei tribunali e degli organi con funzioni di polizia, essendo espressamente vietato l’arresto e la detenzione di individui o lo svolgimento dei procedimenti penali.

La riforma dei servizi in Portogallo è stata attuata nel 2004³. Il SIRP dipende gerarchicamente dal primo ministro, al quale spetta il compito di mantenere informato il Presidente della Repubblica, sia personalmente, sia attraverso il Segretario generale, che è nominato dal capo del governo, così come i direttori di SIED e SIS. Il premier, al quale spettano i compiti di controllo, tutela e orientamento dei servizi di informazione, nonché di nomina e revoca dei vertici, presiede altresì il Conselho Superior de Informações e il Conselho Superior de Segurança Interna, e nomina, tramite il Gabinete Nacional de Segurança (GNS), l’Autoridade Nacional de Segurança (ANS)⁴. Il Premier viene così a configurarsi, per mezzo di modifiche legislative introdotte nel tempo, come il ‘regista’ del sistema dei servizi di informazione e di sicurezza, controllando indirettamente, per mezzo Conselho de Fiscalização e della Comissão de Fiscalização de Dados del SIRP, anche i servizi di informazione delle Forze Armate.

Tutti i servizi di informazioni sono subordinati al Segretario generale del SIRP, il cui ufficio è stabilito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che dirige SIED e SIS attraverso i due rispettivi direttori. Il Segretario generale del SIRP è equiparato giuridicamente a un segretario di Stato, e si avvale, per lo svolgimento dei suoi compiti, di una segreteria particolare, alla quale si applica il regime giuridico degli uffici ministeriali. Al Segretario generale compete la direzione delle relazioni internazionali del SIRP, secondo le linee generali definite dal primo ministro, compresa la collaborazione con diversi sistemi, servizi e agenzie di informazioni⁵. Al capo dell’Esecutivo spetta la nomina del Segretario generale, e il suo eventuale esonero, così come quello dei direttori di SIED e SIS, sentito lo stesso Segretario generale del SIRP.

L’attuale Segretario generale del SIRP è il procuratore generale aggiunto Júlio Alberto Carneiro Pereira, entrato in carica del 3 maggio 2005⁶, dopo l’audizione in Commissione parlamentare Affari costituzionali, diritti, libertà e garanzie del 28 aprile. Il dr. Carneiro Pereira succede al dr. Domingos Manuel Martins Jerónimo, che fu il primo a ricoprire la carica da quando venne istituita⁷. 

Organizzazione SIRP alla luce della Lei-Quadro

Il SIED, che ha sede nel Forte do Alto do Duque a Lisbona, è l’organismo incaricato di produrre le informazioni che contribuiscono alla salvaguardia dell’indipendenza nazionale, degli interessi nazionali, della sicurezza esterna dello Stato portoghese. Con ordinanza del Segretario generale del SIRP, preceduta da una consultazione con il ministro degli Esteri, possono venire costituite rappresentanze del SIED all’estero. L’attuale direttore del SIED è José Casimiro Morgado, nominato nel dicembre 2010.

Il SIED sostiene il processo decisionale per la produzione di intelligence qualificata, in particolare nei settori che riguardano:

• valutazione della minaccia terroristica, individuazione delle organizzazioni criminali internazionali – vale a dire i responsabili di traffico di stupefacenti, favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, e proliferazione nucleare, biologica e chimica (NBC)

• monitoraggio permanente della situazione di sicurezza delle comunità portoghesi all’estero

• allerta in anticipo di potenziali minacce agli interessi nazionali

• questioni prioritarie per la politica estera portoghese: politica, energia, questioni economiche e di difesa.

Il SIS integra l’elenco delle forze e dei servizi di sicurezza interna (Guarda Nacional Republicana, Polícia de Segurança Pública, Polícia Judiciária, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Sistema de Autoridade Marítima e Instituto Nacional de Aviação Civil) previsti dalla legge⁸, e ha competenze sulla sicurezza interna e la prevenzione del sabotaggio, del terrorismo, dello spionaggio, e di quelle azioni che, per la loro natura, possono alterare o distruggere lo Stato di diritto costituzionalmente stabilito. La sua competenza territoriale coincide con lo spazio sovrano dello Stato portoghese. Il Servizio ha sede nel Forte da Ameixoeira a Lisbona – che funziona da Scuola di formazione del SIRP e dei servizi condivisi in seguito alla fusione di tutte le unità organizzative non operative decise per legge – ma, per ordine del primo ministro e del ministro delle Finanze, possono venire istituite delle direzioni regionali e delle delegazioni al di fuori della Capitale⁹.

I militari sono esclusi dall’elenco delle forze e dei servizi di sicurezza previsti dalla legge, che le relega a un ruolo sussidiario e subalterno: “Le Forze Armate collaborano in materia di sicurezza interna come previsto dalla Costituzione e dalla legge, essendo di competenza del Segretario generale del sistema di sicurezza interna e del Capo di Stato Maggiore delle Forze Armate garantire il coordinamento operativo tra di loro”.¹⁰ Queste esclusione, come vedremo, comporta alcuni problemi operativi, che rischiano di inficiare il sistema di sicurezza portoghese, e crea nel contempo disagio e apprensione nelle Forze Armate, alle quali “[…] spetta il compito di collaborare con le forze e i servizi sicurezza in vista della realizzazione congiunta delle rispettive missioni nel contrastare aggressioni o minacce transnazionali“¹¹, come ribadito anche dalle leggi organiche dello Stato Maggiore Generale delle Forze Armate (EMGFA)¹², dell’Esercito¹³, della Marina¹⁴ e dell’Aeronautica¹⁵.

Relazione tra Forze Armate, GNR, Forze e servizi di sicurezza

La Legge-Quadro del SIRP, così come la legge n. 9/2007, stabiliscono inequivocabilmente che SIED e SIS sono gli unici servizi con compiti di attività di informazione in Portogallo¹⁶. La normativa ammette solo l’eccezione, autorizzando l’attività, in un contesto ristretto e strettamente delimitato, dell’attività di informazione militare delle Forze Armate¹⁷. Come ha ammesso nel 2009 il direttore del SIED dell’epoca “Questa situazione è anche ingiusta per le Forze Armate, che si vedono portate in campi in cui, con l’eccezione delle situazioni di estrema gravità, la loro performance sarà quantomeno inefficace”, rendendo altresì “[…] necessario che i responsabili delle Forze Armate abbiano la lungimiranza di comprendere le [loro] limitazioni […] ai fini della credibilità delle proprie Forze Armate e del sistema democratico” (Silva Carvalho 2009, 5).

Alle Forze Armate è rimasta, pertanto, la gestione del Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e Militares (SIEDM)¹⁸, il cui attuale capo-centro (Chefe do Centro de Informações e Segurança Militares), che dipende dal Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA), è il contrammiraglio Aníbal José Ramos Borges. Il CISMIL, in base alla normativa specifica, ha il compito di “produrre le informazioni necessarie al compimento delle missioni specifiche delle Forze Armate, e al fine di la garantire la sicurezza militare, ferme restando le attribuzioni definite dalla Legge-Quadro sul Sistema di informazioni“.

Accanto al SIEDM, coesiste il Centro de Segurança Militar e de Informações do Exército (CSMIE)¹⁹, è che è l’organo responsabile per le attività di crittologia, informazioni, controspionaggio e sicurezza militare dell’Esercito Portoghese. Il quartier generale del CSMIE, creato nel 1952 come Chefia de Cifra do Exército (CheCiE), ovvero Comando cifratura dell’Esercito, e trasformatosi nel tempo, fino ad assumere l’attuale denominazione, è presso la caserma Conde de Lipe, in Calçada da Ajuda, a Lisbona, essendo alle dirette dipendenze del Comando delle Forze Terrestri. Il suo incarico, per la componente operativa del sistema di forze dell’esercito, è l’organizzazione del Destacamento de Informações e Segurança Militar (Dest ISM), del Módulo de Operações Psicológicas (Mod OpPsic) e del Comando do Batalhão ISTAR (Informações, Vigilância, Aquisição de Objetivos e Reconhecimento) delle Forças de Apoio Geral (FAp Geral), le unità, dipendenti direttamente dal Comando operativo, incaricate di dare supporto generale di combattimento e servizi alla forza operativa permanente.

Con il nuovo inquadramento giuridico, sono state apportate profonde modifiche al sistema, tra le quali le più rilevanti sono le seguenti:

• SIED e SIS sono subordinati gerarchicamente al Segretario generale del SIRP, organo integrato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri, alle dirette dipendenze del premier

• SIED e SIS conservano la loro indipendenza nelle aree strettamente operative, configurandosi come gli unici servizi di informazione del SIRP, nonostante il regime di direzione unificata e il coordinamento di entrambi nella figura del Segretario generale del SIRP

• la creazione di strutture comuni a SIED e SIS nell’area delle risorse umane, della finanza, dei servizi generali, delle tecnologie dell’informazione e della sicurezza.

I servizi di informazione dispongono di specifici mezzi²⁰, tra i quali il diritto di accesso alle aree pubbliche e private di accesso pubblico, così come l’accesso a informazioni e registri rilevanti per l’espletamento delle loro funzioni.

Al vertice di ognuno dei due servizi c’è un direttore, che è responsabile del rispetto della fedeltà nello svolgimento del servizio, in ossequio agli scopi e agli obiettivi previsti dalla legge. I direttori dei Servizi di informazione sono coadiuvati da un condirettore, che li sostituisce in caso di assenza e impedimento.

Nel quadro degli accordi internazionali sottoscritti dal Portogallo, e nei limiti delle loro attribuzioni specifiche, SIED e SIS possono collaborare con organismi stranieri simili in ogni campo delle rispettive attivitಹ.

Il SIRP non è un servizio di informazioni, ma può essere considerato come un ‘servizio’ che integra due servizi di informazioni: SIED e SIS, diretti dal Segretario generale del SIRP, che funge da organo di direzione e coordinamento unificato dei due servizi di informazioni, attraverso i due rispettivi direttori.

L’attuale Sistema di informazioni riflette il regime di direzione unificata impersonata dal Segretario generale del SIRP, e rivela l’orientamento concettuale di un modello allargato di sicurezza nazionale, non ristretto alla frontiere classiche e alle divisioni che contrappongono la sicurezza esterna a quella interna²². La legge²³ stabilisce la dotazione organica del Segretario generale del SIRP, del SIED e del SIS, così come il regime giuridico applicabile ai rispettivi centri dati e alle strutture comuni.

Al SIRP, ai suoi organi e componenti, siano essi funzionari o agenti civili o militari, non sono attribuiti poteri di polizia, essendo proibito lo svolgimento di compiti di competenza dei tribunali, o delle entità aventi compiti di polizia, essendo espressamente proibito procedere con l’arresto o l’avvio di un procedimento penale nei confronti di un individuo.

Nello svolgimento dei loro compiti, i funzionari del SIRP devono attenersi ai seguenti principi: rispetto della Costituzione e della legge (principio di legalità); rispetto dei diritti, delle libertà e delle garanzie; rispetto delle attribuzioni di funzioni; limitazione dell’ambito d’azione; esclusiva; sigillo e segreto di Stato; collaborazione reciproca tra servizi di informazioni del SIRP; collaborazione con altri organismi.

2. Contesto storico dell’attività dei servizi di informazioni nel Portogallo democratico

Il contesto storico e politico in cui si sviluppa l’evoluzione dei servizi di informazioni portoghesi, è descritto da Fernando Tavares Pimenta (2011), la cui analisi offre una sintesi storiografica che ha alla base una lettura interpretativa della contemporaneità politica portoghese. Uno Stato-Impero che scomparve improvvisamente con la Rivoluzione dei garofani e la successiva indipendenza delle colonie africane a seguito della caduta della più lunga dittatura di destra della storia dell’Europa. Finito l’Impero, il Portogallo entrò in una nuova fase della sua contemporaneità politica, ritrovando una vocazione europea che era andata ormai perduta.

Dopo la Rivoluzione dei garofani del 25 aprile 1974, che mise fine al regime dell’Estado Novo, la Giunta di salvezza nazionale (JSN), dopo aver soppresso la Direcção Geral de Segurança (DGS)²⁴, riconoscendo che, tuttavia, i segreti militari dovevano essere salvaguardati, e che occorreva evitare turbolenze da parte dell’opinione pubblica, costituì un comitato provvisorio ad hoc, finalizzato al controllo della stampa, della radio e della televisione; si intendeva continuare ad operare così, fino a quando il governo provvisorio avrebbe pubblicato nuove leggi per i media (Cardoso 2004).

In agosto venne creato l’Estado-Maior General das Forças Armadas (EMGFA), in sostituzione del Segretariato generale della Difesa Nazionale. Alla 2^a Divisione di EMGFA, alle dipendenze del Capo di Stato Maggiore delle Forze Armate (CEMGFA), venne affidato il coordinamento di tutte le attività di informazione a livello nazionale. La Divisione venne affidata alla direzione dell’allora colonnello Pedro Cardoso.

Tuttavia, nonostante gli sforzi per costruire un vero e proprio servizio di intelligence opportunamente organizzato, centralizzato e coordinato, con personale qualificato, in grado di operare sia in terraferma che nelle colonie, nel campo dell’intelligence esterna, e della contro-intelligence, non fu possibile evitare servizi di intelligence paralleli, organizzati da gruppi di opportunisti. Alcuni di questi gruppi avevano legami con partiti politici o con sindacati, ed erano sostenuti da membri del gabinetto del Primeiro-Ministro, dal Presidente, dal comitato di collegamento del Movimento delle Forze Armate, dal Gabinetto dei membri della Giunta di salvezza nazionale, dal gabinetto del Capo di Stato Maggiore o anche dalla Commissione per la Decolonizzazione. Ciò ha portato all’anarchia, rendendo impossibile portare l’intelligence sotto un controllo centrale, e ha favorito un clima generale di sospetto.

Come ha ricordato Frank Carlucci, allora ambasciatore statunitense a Lisbona, dopo la Rivoluzione “il Portogallo era in uno stato di crisi” (Morgan; Kennedy 2004, 173), e la dirigenza comunista era “disordinata“, e trascorreva molte ore in lunghe discussioni con il primo ministro Vasco dos Santos Gonçalves, il quale aveva un punto di vista marxista, ma era anch’egli “disordinato e disorganizzato“ (Morgan; Kennedy 2004, 175). Con queste condizioni, risultava difficile varare una riforma efficace dei servizi di informazione.

Per contrastare la situazione che era venuta a determinarsi, nel novembre 1974 il capo del governo Gonçalves cercò di organizzare un servizio di intelligence, denominato Dipartimento Nazionale di Informazioni (DNI), con lo scopo di centralizzare e coordinare le informazioni strategiche. Questo tentativo non ebbe successo per mancanza di personale qualificato per il servizio, e a causa della 2^a Divisione di EMGFA.

Dopo l’11 marzo 1975 la 2^a Divisione viene soppressa e a maggio il Consiglio della Rivoluzione crea il Servizio per la direzione e il coordinamento delle informazioni (SDCI)²⁵, che verrà a sua volta soppresso il 25 novembre dello stesso anno (tuttavia, il servizio cesserà formalmente solo nel maggio dell’anno seguente²⁶), in seguito alla ricostituzione della 2^a Divisione di EMGFA.

Il Servizio per la direzione e il coordinamento dei servizi di intelligence fu di breve durata: venne chiuso il 21 maggio 1976²⁷; tuttavia, cessò tecnicamente di funzionare la sera del 25 novembre 1975, quando il coordinamento dell’intelligence passò nuovamente alla 2^a Divisione di EMGFA.

Durante le fasi di approvazione della Costituzione della Repubblica Portoghese del 1976, si assiste a un nuovo tentativo di creazione di un servizio nazionale di informazioni basato su un progetto di un Serviço de Informações da República (SIR) che comprenda tutti gli ambiti di informazioni interne ed esterne in ambito civile e militare. Nell’aprile 1977, grazie all’appoggio del presidente della Repubblica e Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, generale António dos Santos Ramalho Eanes, il brigadier generale Pedro Cardoso, allora comandante dell’Accademia militare, fu incaricato di ristrutturare la 2^a Divisione di EMGFA, che venne denominata Divisão de Informações (DINFO), e di istituire un gruppo di lavoro per “studiare la legislazione e l’organizzazione di un servizio di informazioni coordinato e centralizzato a livello nazionale“. Tra maggio 1977 e aprile 1978 vennero sviluppate circa 19 versioni di un progetto di un SIR, come servizio ‘civile’ unico, parallelo a DINFO, ma la versione più nota, che proponeva la creazione di un unico servizio di informazione, noto come Serviço de Informações da República, alle dipendenza della Presidenza della Repubblica, non venne approvato.

Tuttavia, nonostante le dichiarate buone intenzioni e gli sforzi per la creazione del SIR, non vi era alcuna volontà politica di approvare la legge. Dopo varie bozze, la 2^a Divisione di EMGFA rimase l’unico organismo autorizzato a trattare l’intelligence in Portogallo.

Il riconoscimento della necessità di creare un sistema informativo è stato largamente influenzato dalla successione di attacchi registrati nel paese. Anche se l’instabilità interna e l’insicurezza avevano da tempo reso necessario un organismo nazionale volto a coordinare e centralizzare l’intelligence, una serie di eventi determinarono la sua nascita: il movimento di estrema sinistra Forze Popolari 25 Aprile (FP25) e gli attentati terroristici sul territorio nazionale da parte di gruppi terroristici stranieri. Il 13 novembre 1979 l’attacco all’ambasciata israeliana, che causò la morte di una persona e diversi feriti, il 7 giugno 1981 L’attentato suicida contro l’addetto l’addetto commerciale dell’ambasciata turca e sua moglie, ad opera di un commando armeno, il 10 aprile 1983 a Montechoro, nell’Algarve, mentre partecipava a un meeting dell’Internazionale socialista, venne assassinato il rappresentante dell’Organizzazione per la liberazione della Palestina (OLP), Issam Sartawi, e il 27 luglio dello stesso anno sette persone (un poliziotto, la moglie dell’addetto d’affari e cinque terroristi) morirono nell’attacco all’Ambasciata turca a opera del gruppo terroristico armeno Asala.

Un servizio di intelligence si rendeva necessario per sostenere gli organismi governativi e della pubblica amministrazione, al fine di contribuire, attraverso studi e analisi, a una gestione efficace e in grado di individuare in anticipo i rischi, i punti deboli e le minacce all’indipendenza nazionale, e contribuire a preservare l’unità e la sicurezza dello Stato.

Alla vigilia della 3^a Repubblica costituzionale, la questione dei servizi di informazione era un argomento che sollevava sospetti e brutti ricordi di un recente passato, in cui le strutture direttive trasformavano i servizi allora esistenti, in polizia politica di Stato. A causa della memoria degli abusi compiuti dalla PIDE e dalla DGS, la Repubblica Portoghese non si dotò per circa un decennio di un proprio servizio di informazione.

Era tuttavia sorprendente che fosse così, data la successione degli incidenti registrati, la cui ripercussione sull’opinione pubblica nazionale e internazionale avrebbe dato impulso all’applicazione di misure innovative nell’ambito del rafforzamento della sicurezza del paese e delle sue strutture.

3. Le origini dei servizi di informazione in Portogallo

Il fantasma della Polícia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE)-Direcção Geral de Segurança (DGS), e le ferite lasciate dal passato regime politico, erano molto presenti in questo periodo di consolidamento dello Stato di diritto in Portogallo, e condizionavano il vuoto esistente nel campo delle informazioni civili (non in quello delle informazioni militari). La stessa Costituzione del 1976 prevede l’incriminazione e il processo di agenti e responsabili della PIDE/DGS²⁸, e il mantenimento della legislazione anteriore in materia emanata dal Consiglio della Rivoluzione²⁹.

La PIDE era la polizia politica del regime portoghese di António de Oliveira Salazar tra il 1945 ed il 1969. Nel 1969 Marcelo Caetano, successore di Salazar alla guida del governo, in seguito all’incidente che lo colpì nel 1968, ne cambiò il nome in Direcção Geral de Segurança (DGS)³⁰, Direzione Generale di Sicurezza. Nonostante il nome sia cambiato dopo questa data, la denominazione è rimasta ad indicare la polizia politica fino al 25 aprile 1974, quando venne estinta da un decreto della Junta de Salvação Nacional³¹. Tuttavia, la DGS continuò a esistere nei territori coloniali fino al 1975 come Polícia de Informações Militares.

Già nel 1933, anno dell’instaurazione dell’Estado Novo, venne istituita per ordine di Salazar stesso la la Polícia de Vigilância e Defesa do Estado (PVDE)³², ovvero Polizia di Vigilanza e Difesa dello Stato, frutto della fusione della Polícia Internacional Portuguesa e della Polícia de Defesa Política e Social, e suddivisa al suo interno in due sezioni con compiti diversi: Sezione di Difesa Sociale e Politica, che aveva il compito di prevenire e reprimere crimini di natura sociale e politica; Sezione Internazionale, che aveva il compito di controllare l’immigrazione, espellere gli indesiderati e gestire controspionaggio e spionaggio internazionale. Lo Stato salazarista sopravviverà quarant’anni sopprimendo i sindacati, la libertà di stampa e ogni altro tipo di opposizione politica, deportando dissidenti e cospiratori a Madeira e nelle altre isole atlantiche e mettendo al bando la massoneria (Mircea 2013).

Nel 1945 la PVDE venne disciolta e sostituita dalla PIDE³³, alle dirette dipendenze del ministro dell’Interno, per passare nel 1954, alla dipendenza congiunta con il ministro do Ultramar (Colonie), per quanto di sua competenza fuori dal territorio continentale. A differenza della precedente istituzione, ispirata alla nazista Gestapo, la PIDE seguì il modello di Scotland Yard. Articolata come una sezione della Polícia Judiciária (Polizia giudiziaria), aveva pieni poteri per investigare, trattenere ed arrestare chiunque fosse sospettato di azioni sovversive contro lo Stato. Le funzioni principali erano due: amministrative (che includevano le pratiche di migrazione) e di repressive.

La PIDE è considerata da molti studiosi come una delle polizie segrete più funzionali mai create. Grazie ad un gran numero di informatori ed agenti sotto copertura sparsi per tutto il Portogallo ed i domini coloniali, riuscì ad avere informazioni su praticamente tutti i movimenti clandestini di protesta, incluso il Partito comunista e i movimenti indipendentisti in Angola e Mozambico. La PIDE incoraggiava i cittadini a denunciare ogni tipo di attività sospetta, attraverso l’uso di incentivi economici e promesse di ascesa sociale.

Durante la Rivoluzione dei garofani i momenti più drammatici si ebbero davanti alla sede della DGS, in Rua Antonio Cardoso, dove degli agenti non identificati aprirono il fuoco sulla folla dal tetto dell’edificio, uccidendo quattro dimostranti. Questo fu l’ultimo obiettivo strategico ad essere occupato dai militari. Gli agenti ebbero quindi il tempo di fuggire e distruggere la maggior parte degli archivi. Nei giorni seguenti, gli appartenenti alla polizia segreta espatriarono in Spagna o entrarono in clandestinità

Dopo essere stata epurata la struttura continuò a lavorare nelle colonie con il nome di Polícia de Informação Militar (Polizia di Informazione Militare). Venne quindi creata una commissione per lo scioglimento della polizia segreta, i cui atti dal 1990 si trovano nell’Arquivo Nacional da Torre do Tombo, aperti alla consultazione, ma con i nomi degli agenti e degli informatori tuttora censurati. Gli unici agenti della PIDE ad essere sottoposti a processo, in base alla legge emanata dal Conselho da Revolução,³⁴ furono i responsabili della morte del generale Humberto Delgado, esiliato politico, nel 1965. Vennero processati in contumacia e il dibattimento si prolungò per diversi anni. Nessuno di loro è mai stato in prigione.

La creazione della PIDE e dell’antecedente PVDE furono frutto della ristrutturazione del sistema di polizia, che riguardò la creazione, l’estinzione e la fusione di diversi corpi di polizia, alcuni dei quali esistevano già ai tempi della Prima Repubblica.

Nel 1918, a seguito della ristrutturazione delle forze di polizia civili, riunite in un unico organismo nazionale, la Polícia Cívica, furono creati con lo stesso decreto legge³⁵ i primi corpi antecedenti la costituzione della PIDE: la Polícia de Emigração, responsabile del controllo delle frontiere, e la Polícia Preventiva, costituita da una sezione della Polícia de Investigação Criminal, con competenze sulla sorveglianza, la prevenzione e l’accertamento dei reati politici o sociali, l’arresto o la detenzione di sospetti di tali crimini, e la tenuta di un registro di tutte le organizzazioni politiche e sociali e dei loro membri. Entrambi i corpi operavano in dipendenza diretta della Direzione Generale della Pubblica Sicurezza, il massimo organo della Polícia Cívica.

L’anno seguente la Polizia preventiva viene rinominata Polícia de Segurança do Estado³⁶, e nel 1922 si trasforma in Polícia de Defesa Social³⁷ non più subordinata al ministro degli Interni, ma alle dirette dipendenze del governatore civile di Lisbona. Nello stesso anno la Polícia de Defesa Social assume la denominazione di Polícia Preventiva e de Segurança do Estado³⁸.

Il 28 maggio 1926 si svolge un colpo di stato militare che istituisce un regime dittatoriale (la Dittatura Nazionale), e la Polícia Preventiva e de Segurança do Estado viene dissolta, e le sue funzioni trasferite alla Polícia de Investigação Criminal³⁹. Poco dopo viene istituita la Polícia de Informações de Lisboa⁴⁰, alle dipendenze del governatore civile della capitale, e la Polícia de Informações de Porto⁴¹, con caratteristiche simili. Due anni dopo, entrambi i corpi vengono fusi in un’unica Polícia de Informações, alle dirette dipendenze del ministro degli Interni⁴². Nello stesso anno viene costituita anche la Polícia Internacional Portuguesa, alle dipendenze della Polícia de Informações, con funzioni simili a quelli della precedente Polícia de Emigração, per passare nel 1930 alle dipendenze della Polícia de Investigação Criminal, come sua sezione internazionale.

Nel 1931, la Polícia de Informações viene soppressa, e le sue funzioni sono assunte dalla Polícia de Segurança Pública⁴³. Nello stesso anno, la Polícia Internacional Portuguesa torna alle dipendenze dirette del ministro dell’Interno⁴⁴, e, con la creazione della Direção-Geral de Segurança Pública, avvenuta l’anno seguente, tutti i corpi di polizia passano sotto il controllo del Ministero dell’Interno. Contestualmente viene istituita la Secção de Vigilância Política e Social da Polícia Internacional Portuguesa (Sezione di vigilanza politica e sociale della polizia internazionale portoghese), responsabile per la prevenzione e la lotta contro i reati di natura politica e sociale.

Il 5 luglio 1932, Salazar assume la guida del governo, e l’anno seguente la Secção de Vigilância Política e Social viene trasformata nella Polícia de Defesa Política e Social, diventando un organismo dipendente direttamente dal ministro degli Interni⁴⁵.

Con l’entrata in vigore⁴⁶ della Costituzione del 1933⁴⁷, approvata con plebiscito⁴⁸, poi rivista e rettificata più volte, nel corso degli anni seguenti, da parte dell’Assemblea Nazionale⁴⁹, inizia il periodo della storia politica portoghese noto come Estrado Novo.

La Polícia Internacional Portuguesa e la Polícia de Defesa Política e Social vengono nuovamente riunite in un unico corpo denominato Polícia de Vigilância e Defesa do Estado (PVDE), che comprende due sezioni: Defesa Política e Social e Internacional⁵⁰. La prima è responsabile per la lotta contro i crimini politici e sociali, la seconda di verificare l’ingresso, il soggiorno e l‘uscita degli stranieri dal territorio nazionale, la loro detenzione, se si tratta di elementi indesiderabili, il controspionaggio e la collaborazione con la polizia di altri paesi.

Nel 1945 la PVDE si trasforma in Polícia Internacional e de Defesa do Estado⁵¹. Alla PIDE vengono assegnati compiti amministrativi e le funzioni di prevenzione e lotta contro la criminalità. Nell’ambito delle sue funzioni amministrative, ricadevano tra le responsabilità della PIDE l’immigrazione, i passaporti, le frontiere terrestri e marittime e lo spazio aereo, il passaggio e il soggiorno degli stranieri in Portogallo. Tra i suoi compiti di prevenzione e lotta contro la criminalità, spettava alla PIDE lo svolgimento dell’indagine istruttoria in casi penali relativi a ingresso e soggiorno illegale nel territorio nazionale, di reati relativi al sistema dei valichi di frontiera, di immigrazione clandestina e di favoreggiamento della stessa, nonché di reati contro la sicurezza interna ed esterna dello Stato.

Nel 1954 la PIDE viene riorganizzata⁵², acquisendo il potere di arresto e detenzione, senza convalida giudiziaria, per 360 giorni, diventando l’istruttoria di competenza del direttore, dell’ispettore superiore e del vicedirettore della PIDE, che dovrebbe venire dislocata anche nelle isole adiacenti e nelle colonie. Lo stesso decreto che ne dispone la riorganizzazione, affida alla PIDE la competenza esclusiva per lo scambio di informazioni sulla sicurezza con i servizi simili in altri paesi. Questa fase di riorganizzazione sarà completata solo negli anni ’60.

Nel 1968, a seguito di un incidente occorsogli, Salazar è sostituito da Marcelo Caetano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e l’anno seguente la PIDE viene denominata Direção-Geral de Segurança⁵³, senza che abbiano luogo cambiamenti significativi nella sua capacità e nel suo modo di agire. Il 25 aprile 1974 la Rivoluzione mette fine al regime dell’Estado Novo, e scioglie la DGS: inizia un decennio di incertezze e immobilismo nel campo dei servizi di informazione portoghesi.

4. Il controllo democratico dei sistemi di informazione nella 3^a Repubblica Portoghese

È con la 1^a Revisione costituzionale del 1982⁵⁴, con l’estinzione del Consiglio della Rivoluzione e la subordinazione dei militari al potere civile e la pubblicazione della Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA)⁵⁵, che si prevede l’istituzione di un sistema nazionale di informazione⁵⁶.

La Revisione costituzionale del 1982, che cercava di distinguere, con maggior chiarezza gli ambiti di difesa nazionale, sicurezza interna e politica estera, sciolse il Consiglio della Rivoluzione, creando le condizioni per una completa subordinazione delle Forze Armate al potere politico democratico, e rese possibile la pubblicazione della Legge di Difesa Nazionale e delle Forze Armate, che definì l’ambito, le competenze, e gli organismi responsabili del coordinamento e della supervisione dei Servizi di Informazioni Militari. Sebbene la LDNFA si applicasse solo alle Forze Armate, la stessa costituì una base per la costituzione di un quadro legale per i servizi di informazione, rappresentando così un primo accordo tra le diverse forze politiche.

Solo nel 1984, dopo ampie discussioni in Commissione parlamentare nei mesi di marzo e aprile, e poi in aula tra maggio e luglio, fu possibile approvare la Legge-Quadro del Sistema di informazioni della Repubblica Portoghese, definendo le regole generali fondamentali delle informazioni in Portogallo, e il funzionamento, la direzione e il controllo del SIRP. Contestualmente, vennero previsti tre servizi:

• il Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED), alle dipendenze del Primeiro-Ministro, con possibilità di delega a altro componente del governo, incaricato della “produzione di informazioni necessarie a garantire l’indipendenza nazionale e la sicurezza esterna dello Stato Portoghese“

• il Serviço de Informações de Segurança (SIS), alle dipendenze del Ministero dell’Interno, e “incaricato di produrre le informazioni destinate a garantire la sicurezza interna e necessarie a prevenire sabotaggi, atti di terrorismo, spionaggio, o azioni che, per la loro natura, possano alterare o distruggere lo Stato di diritto costituzionalmente istituito“

• il Serviço de Informações Militares (SIM), costituito “dai dipartimenti incaricati della produzione di informazioni militari necessarie allo svolgimento delle missioni delle Forze Armate, inclusa la garanzia della sicurezza militare“, alle dipendenze del ministro della Difesa Nazionale, per tramite del Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, e coordinato dalla Consiglio dei Capi di Stato Maggiore.

Relazione tra Forze Armate, GNR, Forze e servizi di sicurezza

Quattro decreti-legge emanati dal presidente Ramalho Eanes regolarono il quadro legale relativo al funzionamento di SIRP⁵⁷, SIED⁵⁸, SIS⁵⁹ e SIM⁶⁰. Dei tre servizi suindicati, solo il SIS entrò effettivamente nello svolgimento dei suoi compiti nel 1987, sotto la direzione del dr. Ramiro Ladeiro Monteiro, due anni dopo la pubblicazione del suo regolamento organico nel 1985. Il primo gabinetto del Segretario generale fu creato il 18 aprile 1986, mentre a luglio venne eletto il primo Consiglio di Sorveglianza, composto da Montalvão Machado, José Anselmo Dias Rodrigues e António Marques Júnior.

La Legge-Quadro del SIRP prevede anche la creazione di altri organismi:

• il Conselho Superior de Informações, organo interministeriale di consultazione e coordinamento in materia di informazioni, presieduto dal Primeiro-Ministro

• la Comissão Técnica, organo consultivo permanente del Conselho Superior de Informações, diretto da un Segretario generale

• il Conselho de Fiscalização dos Serviços de Informações, eletto dall’Assemblea della Repubblica (Parlamento), che assicura la vigilanza esterna dei servizi di informazione

• la Comissão de Fiscalização dos Centros de Dados, incaricata del controllo delle attività dei centri dati dei servizi di informazione.

Nel 1993, con la riorganizzazione del Ministero della Difesa Nazionale⁶¹, dell’EMGFA e dei tre rami, la struttura del Sistema di informazioni militari fu modificata con la creazione della Divisão de Informações Militares (DIMIL), che venne integrata nel Centro de Operações das Forças Armadas (COFAR) dello Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, anche se DINFO/EMGFA verrà estinta solo cinque anni dopo⁶². La DIMIL venne incaricata di sostenere lo Stato Maggiore nell’ambito delle informazioni e della sicurezza militare, con competenza sulla “produzione di informazioni necessarie alla verifica permanente delle minacce alla sicurezza militare“; “lo studio, la proposta e la supervisione delle soluzioni di sicurezza da utilizzare per assicurare la sicurezza militare“; “la preparazione e realizzazione, nel suo ambito, dei piani di difesa militare e di emergenza“.

Il quadro normativo del SIRP viene cambiato con la modifica della Legge-Quadro nel 1995⁶³, che disegna l’attuale configurazione del Sistema, prevedendo la concentrazione della competenza per la produzione di informazioni in due servizi:

• il Serviço de Informações de Defesa e Militares (SIEDM), considerato l’“organismo incaricato della produzione di informazioni che contribuiscono alla salvaguardia dell’indipendenza nazionale, degli interessi nazionali, della sicurezza esterna dello Stato portoghese, per lo svolgimento delle missioni delle Forze Armate e per la sicurezza militare“. Risultato dalle fusione di SIED e SIM (senza che nessuno dei due abbia visto la luce), il SIEDM concentra le attribuzioni di entrambi i servizi. Il SIEDM entra in funzione alle dipendenze del primo ministro, attraverso il ministro della Difesa Nazionale, solo il 5 maggio 1997, due anni dopo la Legge Organica⁶⁴ che lo istituisce e ne disciplina il funzionamento. Il suo primo direttore è stato il dr. António Monteiro Portugal

• il Serviço de Informações de Segurança (SIS), l’“organismo incaricato della produzione di informazioni che contribuiscono alla salvaguardia della sicurezza interna e alla prevenzione di azioni di sabotaggio, di terrorismo, di spionaggio e di atti che, per la loro natura, possono alterare o distruggere lo Stato di diritto costituzionalmente stabilito“, passa alle dipendenze del premier, attraverso il ministro dell’Interno.

Particolarmente degno di nota tra le modifiche introdotte dalla Legge-Quadro è questo passaggio: “[…] di SIRP sono quelli relativi ai servizi di intelligence: SIML cessa di esistere e la componente militare è trasferita al SIED che d’ora in poi è viene denominato Serviço de Informações de Defesa e Militares (SIEDM)”. Il SIED, in pratica, acquista la ‘M’ che contraddistingue la componente militare, divenendo SIEDM, e che riperderà successivamente⁶⁵.

Organizzazione SIRP alla luce della Lei 4/95

Nel 1996⁶⁶ e 1997⁶⁷ la Legge-Quadro del SIRP fu soggetta a due modifiche: la prima rinforzò le competenze del Consiglio di Controllo dei Servizi di Informazione, e la seconda in pratica ne semplificò solamente il procedimento di elezione dei componenti.

Nel 2004, vennero introdotte profonde modifiche alla Legge-Quadro del SIRP⁶⁸, le più importanti delle quali sono il rinforzo dei poteri di controllo del Conselho de Fiscalização, l’attribuzione al Primeiro-Ministro delle competenze dirette del SIRP, la creazione della carica di Segretario generale del SIRP, con la contestuale soppressione della Comissão Técnica, e il distacco dei servizi di informazione militari, che riacquistano la denominazione originale Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED), perdendo la ‘M’ che contraddistingue la componente militare, come stabilito dalla prima versione del quadro legislativo di SIRP. Di conseguenza, le attività di intelligence che sono necessarie per garantire la sicurezza militare e alle missioni specifiche delle Forze Armate, diventano autonome come CISMIL.

Nel 2007⁶⁹ viene definita l’attuale situazione, approvata a larga maggioranza dal Parlamento, con la definizione dell’organico del Segretario generale del SIRP, del Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e del Serviço de Informações de Segurança (SIS), e con la creazione di quattro strutture comuni a entrambi i servizi nelle aree delle risorse umane, dell’amministrazione e della finanza, dei servizi generali e delle tecnologie dell’informazione e della sicurezza. Le strutture comuni hanno sede presso Forte Dom Carlos I, a Ameixoreira. Questa soluzione ha permesso, da un lato l’ottimizzazione delle risorse umane e finanziarie, in precedenza duplicate, e, dall’altro, la dedizione esclusiva dei servizi di informazione alle loro attribuzioni e competenze.

Organizzazione SIRP alla luce della Lei 9/2007

5. Il controllo sui Servizi di informazione

La Legge-Quadro del SIRP, che stabilisce i limiti all’attività dei servizi di informazione del SIRP (SIED e SIS), prevede che il controllo sia effettuato da due organismi specializzati che integrano il sistema stesso: il Conselho de Fiscalização⁷⁰ e la Comissão de Fiscalização de Dados⁷¹.

Il Conselho de Fiscalização (Consiglio di Sorveglianza), con sede in Avenida Dom Carlos I n. 130 a Lisbona, è composto da tre cittadini di riconosciuta competenza, che godono dei diritti civili e politici, eletti dall’Assemblea della Repubblica a scrutinio segreto con la maggioranza di due terzi dei deputati, e comunque non inferiore alla maggioranza assoluta dei deputati in carica⁷². Il Consiglio di Sorveglianza resta in carica quattro anni, salvo revoca anticipata, e lavora insieme al Parlamento, che assicura i mezzi necessari per l’adempimento delle sue competenze e responsabilità, comprese le strutture, il personale di segreteria e il supporto logistico sufficienti, e inserisce nel suo budget le risorse finanziarie necessarie, al fine di garantire l’indipendenza del funzionamento del Consiglio. Gli attuali componenti del Consiglio, eletti l’8 marzo 2013, sono Paulo Mota Pinto, José António Branco e João Soares.

In quanto organo specificamente dedicato all’attività di controllo di questi servizi, il Consiglio di sorveglianza è competente, tra le altre cose, per effettuare visite e ispezioni per cogliere elementi sul funzionamento e le attività del Segretario generale del SIRP e del suo ufficio, del SIED, e del SIS, garantendo il rispetto della Costituzione e della legge, in particolare dei diritti, delle libertà e delle garanzie dei cittadini. Dispone, inoltre, delle competenze per accedere alla raccolta di documenti delle suddette entità, compresi i Centri dati, la cui tenuta è regolata da un apposito regolamento⁷³, al quali si è affiancata in seguito la prima legge sulla protezione dei dati personali⁷⁴. Queste competenze si aggiungono a quelle generiche già spettanti all’Assemblea della Repubblica⁷⁵ e, per quanto riguarda le questioni strettamente relative al Centri dati, a quelle attribuite alla Comissão de Fiscalização de Dados⁷⁶, costituita da tre pubblici ministeri, che eleggono nel loro seno il presidente, e che ha sede presso la Procura Generale della Repubblica, che assicura i servizi necessari, essendo i suoi componenti designati e nominati dal procuratore generale della Repubblica.

Il Consiglio di Sorveglianza ha la facoltà di⁷⁷:

• valutare le relazioni concernenti l’attività di ciascuno dei servizi di informazione

• ricevere del Segretario generale, ogni due mesi, l’elenco completo dei casi in corso, potendo chiedere e ottenere chiarimenti e ulteriori informazioni ritenute necessarie per il corretto esercizio dei propri poteri di vigilanza

• conoscere, con il primo ministro, i criteri della politica del governo finalizzate a la ricerca di informazioni e ottenere dal Consiglio Superiore informazioni su problematiche inerenti il funzionamento del SIRP

• effettuare ispezioni per raccogliere elementi sul funzionamento e l’attività del Segretario generale e dei servizi di informazione

• richiedere gli elementi dei data center che ritiene necessarie per l’esercizio delle sue competenze o per venire a conoscenza di eventuali irregolarità o violazioni di legge

• formulare pareri con cadenza quantomeno annuale, sul funzionamento del SIRP, da presentare al Parlamento

• proporre al governo di condurre ispezioni, di indagini, o di emettere sanzioni nei casi che siano abbastanza gravi da giustificarlo

• pronunciarsi su qualunque iniziativa legislative che abbia come oggetto il SIRP, così come i modelli organizzativi, amministrativi, di gestione finanziaria e del personale dei rispettivi servizi.

Il Consiglio di Sorveglianza segue e conosce le modalità consentite nell’ambito dello scambio di informazioni tra i servizi, così come la loro tipologia di rapporto con altri soggetti, in particolare la polizia, responsabili di garantire la legalità e sottoposti all’obbligo di cooperazione⁷⁸. Va sottolineato che i poteri di controllo del Consiglio di Sorveglianza si applicano alle attività di informazione delle Forze Armate⁷⁹.

I poteri specifici ed esclusivi di vigilanza del SIRP, attribuiti al Consiglio di Sorveglianza, non pregiudicano i poteri costituzionali di controllo del Parlamento, né i poteri di sorveglianza della Commissione di vigilanza per quanto riguarda l’attività dei data center di SIED e SIS, che si applicano anche ai centri dati del SIEDM⁸⁰ (ora SIED). La Commissione di vigilanza ha l’obbligo di comunicare eventuali irregolarità o violazioni nel trattamento dei dati al Consiglio di Sorveglianza.

I servizi di informazione dispongono di centri dati indipendenti e senza possibilità di interconnessione reciproca, ai quali è demandato il compito di elaborare e conservare in un archivio magnetico o di altro tipo i dati e le informazioni relative alle competenze istituzionali dei ispettivi servizi. I centri dati funzionano sotto la direzione del Segretario generale del SIRP, tramite un direttore la cui nomina e l’eventuale rimozione sono proposti al Primeiro-Ministro dal Segretario generale, d’accordo con i direttori di SIED e SIS. Nessun soggetto esterno ai servizi di informazione può avere accesso diretto al contenuto dei centri dati, tranne gli organi e i servizi previsti nella Legga Quadro del SIRP e nella legislazione di sicurezza interna, con le modalità definite per decreto del premier, sentito il Consiglio di Sorveglianza.

Nell’ambito delle sue competenze di sorveglianza, la Commissione dati del SIRP procede a verifiche periodiche a campione dei programmi, dei dati e delle informazioni forniti senza alcuna referenza verbale, essendo obbligata a ordinare la cancellazione o la rettifica dei dati raccolti che comportino la violazione di diritti, libertà e garanzie costituzionali e legali, e, nel caso, esercitare l’azione penale.

Per quanto riguarda la cancellazione o la rettifica dei dati, è inoltre previsto che:

• se, nello svolgimento di un procedimento giudiziario o amministrativo, si viene a scoprire un errore nella gestione dei dati o delle informazioni, o un’irregolarità del loro trattamento, l’autorità procedente è obbligata a metterne a conoscenza la Commissione di vigilanza

• chi, grazie a dipendenti o agenti dei servizi di informazione, o nel corso del procedimento giudiziario o amministrativo, venga a conoscenza di dati che lo riguardano, e che considerare sbagliati, ottenuti illecitamente o in violazione dei propri diritti, delle proprie libertà e delle proprie garanzie personali, fatte salve altre garanzie legali, può chiedere alla Commissione di controllo dei dati che proceda a effettuare le verifiche necessarie e ordinare la cancellazione o rettifica di quelli incompleti o sbagliati.

Degno di nota è il controllo esterno del SIRP da parte del sistema giudiziario, come organismo di controllo della legittimità del comportamento dei servizi, fatti salvi i limiti imposti dal regime sul segreto di Stato⁸¹.

6. Il Conselho Consultivo

Un altro organismo è il Conselho Consultivo di SIRP, un organo consultivo che ho sostituito i precedenti consigli consultivi di SIED e SIS, presieduto dal Primeiro-Ministro, con la possibilità di delega al segretario generale. Essendo derivato dalla sua composizione bicamerale, il Consiglio consultivo si riunisce con i vari soggetti, a seconda dell’ambito delle competenze in questione. Nell’ambito delle attribuzioni del SIED, sono membri permanenti: il direttore generale della politica di difesa nazionale del Ministero della Difesa Nazionale; il direttore generale della politica estera del Ministero degli Affari Esteri; l’organismo responsabile per l’intelligence militare. Nell’ambito delle attribuzioni del SIS, sono membri permanenti: il comandante generale della Guarda Nacional Republicana (GNR); il direttore nazionale della Polícia de Segurança Pública (PSP); il direttore nazionale della Polícia Judiciária (PJ); il direttore generale del Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF).

Oltre ai membri permanenti, fanno parte di questo organismo, indipendentemente dall’ambito della della riunione, i direttori e vicedirettori di entrambi i servizi. Per decisione del Segretario generale del SIRP, possono essere invitati i rappresentanti di organismi, la cui presenza è indispensabile per assolvere i compiti del Consiglio consultivo.

7. Il Conselho Superior de Informações

Il Conselho Superior de Informações (CSI) è un organo interministeriale di consulenza e coordinamento in materia di informazioni, presieduto dal Primeiro-Ministro, con una composizione estesa ai ministri di Stato e della Presidenza, della Difesa Nazionale, dell’Interno, della Giustizia, degli Affari esteri e delle Finanze, oltre ai presidenti dei governi regionali delle Azzorre e Madeira, al Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, al Segretario generale del SIRP, e a due membri nominati dal Parlamento con una maggioranza di due terzi dei membri presenti, purché superiore alla maggioranza assoluta dei membri in carica (nel maggio 2005 sono stati eletti i deputati Vitalino José Ferreira Prova Canas e José Manuel de Matos Correia). Il premier può anche decidere la presenza di altri soggetti, ogni volta che ritenga utile per la natura degli argomenti all’ordine del giorno.

Nell’ambito della Legge-Quadro del SIRP e del proprio regolamento interno⁸², il Consiglio superiore delle informazioni ha il potere di:

• consigliare e assistere il Primeiro-Ministro nel coordinamento dei servizi di informazione

• pronunciarsi su tutte le questioni ad esso sottoposte, in materia di informazioni, da parte del Primeiro-Ministro o, con il suo permesso, da uno dei suoi membri

• proporre l’orientamento generale delle attività dei servizi di intelligence e la direzione specifica delle loro attività di ricerca

• sviluppare, rivedere, proporre modifiche e fornire consigli sulle norme di sicurezza nazionale per la protezione dei documenti classificati.

Le regole di funzionamento del Consiglio superiore delle informazioni sono contenute nell’art. 18 Legge-Quadro del SIRP e negli articoli da 6 a 12 del Regolamento di dello stesso. Ai membri del Consiglio, e agli altri partecipanti alle riunioni, e che abbiano accesso ai verbali, è fatto obbligo di riservatezza sull’oggetto e sul contenuto delle riunioni, potendo il primo ministro autorizzare che sia data pubblicità ai punti dell’ordine del giorno che non siano stati classificati⁸³, fatta salva la possibilità di autorizzare la pubblicazione di una nota informativa dopo le riunioni⁸⁴. I pareri e le linee guida del Consiglio non vengono di norma pubblicati, salvo espressa decisione in senso opposto⁸⁵.

La classificazione dei documenti è regolata dalle Norme generali di sicurezza contenute in quattro volumi diversi, ognuno riferito a una specifica area: SEGNAC 1⁸⁶ relativo al materiale classificato, SEGNAC 2⁸⁷ sulla sicurezza industriale, SEGNAC 3⁸⁸ sulla sicurezza delle informazioni, e SEGNAC 4⁸⁹ sulla sicurezza informatica.

8. Conselho Superior de Segurança Interna

Il Portogallo ha una lunga tradizione di moltiplicazione e duplicazione di ruoli e funzioni, nell’ambito delle Forze Armate, che si riflette anche nell’organizzazione del sistema di sicurezza. La sicurezza interna “é l’attività svolta dallo Stato, atta a garantire l’ordine, la sicurezza e la quiete pubblica, ad assicurare la protezione di persone e beni, e a prevenire e reprimere la criminalità e contribuire al normale funzionamento delle istituzioni democratiche, il regolare esercizio dei diritti, delle libertà e delle garanzie fondamentali dei cittadini e il rispetto della legalità democratica“⁹⁰. Lo scopo è quello di “proteggere la vita e l’integrità delle persone, la tranquillità pubblica e l’ordine democratico, contrastando il terrorismo, la criminalità violenta e quella organizzata, il sabotaggio e lo spionaggio, così come prevenire e intervenire in caso di incidenti gravi o catastrofi, e difendere l’ambiente e tutelare la salute pubblica“⁹¹.

La Legge sulla Sicurezza Interna, non solo definisce il concetto di sicurezza interna, ma stabilisce anche i canali privilegiati di coordinamento tra le forze di sicurezza e i servizi che lo compongono, nonché tra le direzioni dei due sistemi: il Segretario generale del SIRP e il Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI)⁹².

La Legge sulla Sicurezza Interna ha istituito altri organi che ne costituiscono il sistema: il Conselho Superior de Segurança Interna, il Segretario generale del sistema di sicurezza interna e il Gabinete Coordenador de Segurança (Ufficio di coordinamento della Sicurezza)⁹³, che fino all’emanazione della Legge Organica era congiunto al Gabinete Nacional de Segurança⁹⁴. Oltre a questi, vi è l’Unità Antiterrorismo (UCAT), composta dai segretari generali del Sistema di sicurezza interna e del SIRP, dal Comandante generale della Guardia nazionale repubblicana, dai direttori nazionali della Polizia di pubblica sicurezza e di quella giudiziaria, del Servizio stranieri e frontiere, di SIED e SIS, oltre che dell’Autorità marittima nazionale⁹⁵.

Il Conselho Superior de Segurança Interna è un organo interministeriale, presieduto anch’esso dal capo del governo, al quale partecipano i rappresentanti dei Servizi di informazione, del quale fanno comunque molti dei componenti del Consiglio superiore delle informazioni e del Consiglio consultivo di SIRP. Si tratta di una proliferazione di organismi simili, con il solo scopo di trovare una collocazione anche per coloro la cui partecipazione non è prevista altrove.

Fanno parte del Consiglio superiore di sicurezza interna⁹⁶: i vice primi-ministri (se del caso); i ministri di Stato e della Presidenza (se del caso); i ministri dell’Interno e della Giustizia, della Difesa Nazionale, delle Finanze e delle Opere pubbliche, Trasporti e Comunicazioni; i presidenti dei governi regionali delle Azzorre e di Madeira; i Segretari generali del sistema di Sicurezza interna e del Sistema di informazioni della Repubblica; il Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate; due deputati designati dall’Assemblea della Repubblica a maggioranza di due terzi dei presenti, purchè superiore alla maggioranza assoluta dei deputati in carica; il comandante generale della GNR, i direttori nazionali della Polizia di sicurezza pubblica, della Polizia giudiziaria, del Servizio degli stranieri e delle frontiere, di SIED e SIS; l’Autorità marittima nazionale; il responsabile del Sistema dell’autorità aeronautica; il responsabile del Sistema integrato delle operazioni di protezione e soccorso; il direttore generale degli istituti di pena.

I presidenti delle regioni autonome partecipano alle riunioni del Consiglio che trattano di argomenti di interesse per la rispettiva zona. Il procuratore generale della Repubblica può partecipare alle riunioni del Consiglio di propria iniziativa, o quando il invitato dal presidente, così come altri ministeri o organismi, a seconda delle proprie competenze nell’ambito della specificità della riunione, in particolare i dirigenti della polizia criminale.

Compito del Consiglio superiore di sicurezza interna, in quanto organo consultivo, è di esprimere parere sulle linee generali della politica di sicurezza interna, sulle basi generali dell’organizzazione e del funzionamento e disciplina delle forze e dei servizi di sicurezza e sulla delimitazione delle rispettive competenze, sui progetti di legge che contengano disposizioni di carattere generale rispetto alle attribuzioni e alle competenze delle forze e dei servizi di sicurezza, sulle linee strategiche relative alla formazione, specializzazione e aggiornamento e miglioramento del personale delle forze e dei servizi di sicurezza.⁹⁷ I pareri emessi, vengono successivamente sottoposti all’approvazione del Consiglio dei ministri.

Il Segretario generale del Sistema di sicurezza interna, che può avvalersi della collaborazione di un segretario aggiunto, è equiparato giuridicamente a un segretario di Stato, e si avvale, per lo svolgimento dei suoi compiti, di un gabinetto, alla quale si applica il regime giuridico degli uffici ministeriali. Il Segretario generale dipende dal primo ministro o, su delega di questi, dal ministro dell’Interno⁹⁸. Al Segretario generale compete il coordinamento, la direzione e il controllo del Sistema di sicurezza interna⁹⁹, così come la collaborazione con diverse forze e servizi di sicurezza, sia pubblici che privati, e con organismi internazionali e stranieri.¹⁰⁰.

In caso di “situazioni straordinarie“ determinate dal Primeiro-Ministro, dopo averne informato il Presidente della Repubblica, quali attacchi terroristici o gravi incidenti o catastrofi che richiedano l’intervento congiunto e coordinato di diverse forze e servizi di sicurezza, e, eventualmente, del Sistema Integrado de Operações de Protecção e Socorro, il comando operativo spetta al Segretario generale della sicurezza interna¹⁰¹.

Secondo quando disposto dalla Legge sulla Sicurezza Interna, la qualifica di agente di polizia è conferito solo agli appartenenti ai corpi in elenco¹⁰², che comprende la Guardia nazionale repubblicana¹⁰³, ma non le Forze Armate. Per questo motivo, la legge fa continuo riferimento, sia ai “servizi“, sia alle “forze“ di sicurezza. E’ questa un’altra peculiarità dell’organizzazione delle Forze Armate e delle forze di sicurezza del Portogallo, sulla quale vale la pena di soffermarsi brevemente.

La Guardia nazionale repubblicana è una forza di sicurezza composta da militari, dotata di autonomia amministrativa, e organizzata in un corpo speciale di truppe alla dipendenza operativa del Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, nei casi e nei termini previsti dalle leggi di difesa nazionale e delle Forze Armate¹⁰⁴, e in caso di stato d’assedio o di stato di emergenza¹⁰⁵. Come l’Arma dei Carabinieri, la Guardia nazionale dipende per i compiti di polizia e per le operazioni in tempo di pace dal Ministero dell’Interno, e per i compiti militari dal Ministero della Difesa Nazionale. La GNR è comandata da un tenente generale, con il titolo di Comandante generale.

Dopo il colpo di Stato del 5 ottobre del 1910 che sostituì la monarchia costituzionale con il regime repubblicano, la Guarda Republicana venne istituita semplicemente modificando il nome della preesistente Guarda Municipal, già allora parte dell’esercito portoghese, ma alle dipendenze del Ministério do Reino per tutti gli aspetti di pubblica sicurezza. La Guarda Municipal fu l’ultima forza monarchica ad arrendersi ai repubblicani, ed essendo per questo fatto l’unica istituzione pubblica a portare il titolo di “Republicana”. Con decreto del 3 maggio 1911 venne creata la Guarda Nacional Republicana, in sostituzione della Guarda Republicana, come forza di pubblica sicurezza composta da militari, organizzata in un corpo di truppe speciale, dipendente in tempo di pace dal ministero responsabile della pubblica sicurezza, per ciò che riguarda reclutamento, amministrazione ed esecuzione dei servizi correnti, e dal ministero responsabile degli aspetti militari per gli aspetti dell’uniformità e normalizzazione della dottrina militare, armamento e equipaggiamento. In situazione di guerra o di gravi crisi le forze della GNR ricadono operativamente sotto il comando militare. Nell’aprile 1974 durante la rivoluzione dei garofani la GNR si schierò con il regime di Marcelo Caetano.

La giurisdizione della Guardia nazionale repubblicana comprende tutto il territorio nazionale e le acque territoriali. Per sua natura e la versatilità, la GNR trova la sua posizione istituzionale tra le forze militari e di sicurezza, essendo l’unica forza di sicurezza con natura e organizzazione militare, e si caratterizza come una forza di sicurezza militare. Di conseguenza, la GNR è una forza in grado di effettuare qualsiasi tipo di intervento, sia in tempo di pace, sia in caso di guerra, sia in patria, che all’estero (come nel caso di Timor Est e dell’Iraq), ivi comprese le OOTW (Operations Other Than War), anche per la stabilizzazione nelle prime fasi post-conflitto, con compiti di polizia, in sostituzione di quella civile.

I compiti di sicurezza sono svolti, in particolare, da due unità: l’Unidade de Segurança e Honras de Estado (Ushe), responsabile per le missioni di rappresentanza e la sicurezza degli edifici degli organi statali, e l’Unidade de Segurança e Honras de Estado (IU), responsabile delle missioni di mantenimento e ristabilimento dell’ordine pubblico, della gestione degli incidenti critici, delle operazioni tattiche, della sicurezza di obiettivi sensibili, del disinnesco di esplosivi, della protezione e soccorso e dell’invio di forze per le missioni internazionali. Include le sottounità Grupo de Intervenção de Ordem Pública (GIOP), Operações Especiais (GIOE), Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS), Grupo Operacional Cinotécnico, Centro de Inativação de Explosivos e Segurança em Subsolo (CIESS) e Centro de Treino e Aprontamento de Força para Missões Internacionais.

In una situazione normale, la Guardia esegue fondamentalmente le missioni tipiche di polizia, ma non solo, in quanto rientra nei suoi compiti l’assegnazione di missioni militari per la difesa nazionale, in collaborazione con le Forze Armate. e in questo risiede la differenza con la Polizia. In situazioni di emergenza o di stato d’assedio, la Guardia nazionale, per la sua natura, organizzazione e formazione delle sue truppe, è la forza più appropriata per intervenire, disponendo delle competenze sia della polizia, sia delle Forze Armate.

La GNR condivide con la Polizia di pubblica sicurezza (PSP) la responsabilità nel Portogallo continentale, lasciando quest’ultima solo la sicurezza dei grandi centri urbani (5% del paese), mentre la Guardia si occupa del 40% delle città, e del 98% dei i villaggi del paese, e di tutte le aree rurali del paese, essendo presente anche sull’Isola del Corvo, ultimo avamposto portoghese nelle Azzorre del nord, in pieno Oceano Atlantico, con 430 abitanti in 17 km².

Diversamente dai Carabinieri, la GNR non ricopre il ruolo di polizia militare, assegnato al Regimento de Lanceiros n. 2 (2° Reggimento Lancieri) o RL2, una unità dell’esercito portoghese responsabile per l’istruzione, l’organizzazione e la manutenzione delle unità operative della Polícia do Exército (Polizia dell’Esercito), senza essere una forza armata indipendente, né una forza di polizia.

Struttura del sistema di sicurezza del Portogallo

9. Le criticità del sistema di informazioni del Portogallo

Come già evidenziato, a causa della sua travagliata storia recente, il Portogallo deve molto alle Forze Armate, che hanno posto fine al regime dell’Estado Novo, e, per questo, si sono ritagliate un ruolo di primo piano nella Costituzione e nella legislazione che riguarda i militari, come recita il Preambolo della Carta fondamentale lusitana: “Il 25 aprile del 1974 il Movimento delle Forze Armate, coronando la lunga resistenza del popolo portoghese e interpretando i suoi sentimenti profondi, fa cadere il regime fascista”. Il potere politico si è successivamente appropriato gradualmente del controllo pressoché totale delle forze e dei servizi di sicurezza, che ora dipendono direttamente dal Primeiro-Ministro, compresi i servizi di informazione militari, che nel 1997, sottratti alla gestione dello Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, sono passati sotto il controllo diretto del premier, tramite il ministro della Difesa Nazionale.

Nel 1985 il generale Ramalho Eanes, 16° presidente della Repubblica dal giugno 1976 al febbraio 1986, incarico che ricoprì fino al febbraio 1981 congiuntamente a quello di Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, ritagliò per i militari un ruolo autonomo nella gestione dei servizi, ponendo il SIM alle dipendenze del ministro della Difesa Nazionale, per tramite del Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate, e coordinato dalla Consiglio dei Capi di Stato Maggiore. Quando il potere politico passò definitivamente ai civili, iniziò un lunga gestazione legislativa per riportare la gestione dei servizi di informazione sotto il controllo totale del governo, e ridurre il ruolo dei militari, ai quali il paese doveva molto, ma che i politici vedevano con malcelato sospetto.

Per cercare, da una parte, di coinvolgere nella gestione della sicurezza interna, molteplici organismi, compresi i militari (sebbene, in questo casi, si tratti solo di un coinvolgimento ‘di facciata’) e, dall’altra, per esercitare un controllo capillare su di essi, vi è stata una considerevole produzione normativa, e una proliferazione di organismi consultivi e di controllo, che, anziché semplificare la gestione, anche in chiave operativa, e ridurre i costi, ha burocratizzato eccessivamente l’apparato di sicurezza, rendendolo poco efficiente.

Il risultato di questo processo sclerotico, è la mancanza di una strategia nazionale di sicurezza e difesa, che sia parte della strategia complessiva dello Stato. Le basi per l’elaborazione di un concetto strategico di sicurezza e difesa nazionali, sono state identificate nel nuovo Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN 2003): “Lo sviluppo delle capacità civili e militari integrati, lo sviluppo del settore della difesa e il suo rapporto con il sistema scientifico, la generalizzazione di una cultura di condivisione delle risorse sono gli assi che svolgeranno un ruolo chiave nel nuovo concetto strategico”. Nonostante il ministro della Difesa Nazionale, José Pedro Aguiar-Branco, avesse auspicato la revisione del precedente Concetto strategico di difesa nazionale 2003, con l’elaborazione di un documento “meno accademico“ e con “obiettivi realistici“, l’efficacia del nuovo CEDN approvato dal Consiglio dei ministri¹⁰⁶ risulta inficiata da una serie di fattori.

La pubblicazione identifica le basi della strategia di sicurezza difesa nazionale, e riassume il contesto internazionale, dettagliando le grandi tendenze globali, le aree di crisi regionali, le minacce e i rischi, inquadrando il ruolo del Portogallo sullo scacchiere mondiale, analizzando il contesto nazionale (vulnerabilità e attività nazionali; principi di sicurezza nazionale e della difesa, obiettivi nazionali permanenti; obiettivi nazionali congiunturali), passando poi al concetto di “azione strategica nazionale” che identifica diversi vettori e linee d’azione strategiche (esercitare il potere statale, neutralizzare le minacce e i rischi per la sicurezza nazionale; rispondere alle vulnerabilità nazionali, evidenziare le risorse e le opportunità nazionali) e sottolineando il problema dell’operatività del controllo del concetto strategico di difesa nazionale, per concludere con un’ipotesi di strategia nazionale dello Stato. Si tratta di passare dalla visione dualistica del concetto di sicurezza interna e di sicurezza esterna (o difesa nazionale), a quella di sicurezza nazionale (o sicurezza di Stato, secondo la tradizione portoghese) attraverso la definizione degli interessi nazionali (Silva Carvalho 2009, 1-2).

Il documento si propone, ambiziosamente, di passare dal Concetto strategico di difesa nazionale al Concetto strategico nazionale, facendo coincidere la strategia di difesa e sicurezza con l’azione di governo. Uno dei limiti del documenti, difatti, risiede proprio nella sua eterogeneità, che ne fa, contrariamente a quanto auspicato il ministro della Difesa, un feuilleton utopico, nel quale trovano posto tutte le tematiche, senza che venga focalizzato il concetto di sicurezza. Il CEDN 2013 non prende in considerazione la scarsità di risorse dovute alla congiuntura economica e finanziaria, che impone a tutti i governi drastici tagli di bilancio in tutti i comparti, e, in tal modo, non tiene conto delle ridotte capacità, rispetto alle responsabilità richiamate, e non propone soluzioni per la riduzione della vulnerabilità rispetto al rinforzo delle potenzialità. Manca, infine, di identificare le priorità per l’attuazione di un’efficace sistema di sicurezza nazionale, limitandosi a elencare le minacce transnazionali (terrorismo, proliferazione della armi di distruzione di massa, criminalità organizzata transazionale, criminalità informatica, pirateria).

Il Conceito Estratégico de Defesa Nacional 2013 incontra i limiti anzidetti, proprio a causa del ‘peccato originale’ di essere stato elaborato dal ministero della Difesa, e, quindi, dalle Forze Armate. Queste, spogliate gradualmente del ruolo che ricoprivano nella gestione dello Stato, e nella società portoghese, sono state relegate in secondo piano, dopo l’uscita dalla scena politica degli esponenti della Rivoluzione dei garofani, il cui ultimo rappresentanti, il generale José Alberto Loureiro dos Santos, ministro della Difesa ininterrottamente dal novembre 1978¹⁰⁷ al 3 gennaio 1980¹⁰⁸, già segretario del Consiglio della Rivoluzione e vice capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate nel 1975, ha cessato dalle funzioni dopo aver ricoperto l’incarico di Capo di Stato Maggiore dell’Esercito dal 1991 al 1992. Collocato nella aspettativa nel 1993, su sua richiesta, a causa di disaccordi con il governo di allora, Loureiro dos Santos si ritirò definitivamente nel 1998, pur continuando attivamente un’attività pubblicistica e di conferenziere.

La parabola dell’ex segretario del Consiglio della Rivoluzione, è paradigmatica dell’accantonamento dei militari da parte del governo civile, che non voleva dividere perennemente il potere con i militari, solo in quanto artefici della ritrovata democrazia portoghese. Non deve, quindi, stupire, se, nell’articolo Exército na rua ao lado da polícia pubblicato sul “Correio da Manhã“, circa la necessità di una Revisione costituzionale, Loureiro dos Santos ha dichiarato che “nel caso di minacce transnazionali possono sorgere situazioni di indecisione riguardo l’uso di mezzi militari”, a causa dell’ambiguo quadro legale che disciplina l’intervento dei militari.

Cooperazione FA/FSS-SI

Questa posizione era condivisa dall’allora Capo di Stato Maggiore dell’Esercito (CEME), generale José Luís Pinto Ramalho: “i mezzi di polizia sono insufficienti per rispondere a nuove forme di conflitto, e l’esercito deve collaborare”. Ramalho, che parlava in occasione della celebrazione dei tre anni della rivista Segurança e Defesa, ha poi aggiunto “Attualmente vi è un confine diffuso tra sicurezza interna ed esterna. E c’è la capacità dell’esercito pronto a rispondere a un certo livello o grado di minaccia. La prima risposta deve venire dalla Polizia e dalla Guardia nazionale repubblicana, ma potremmo trovarci in una circostanza in cui questa non arriva, e quindi toccherebbe all’esercito rispondere, nell’ambito del quadro costituzionale”.

Il problema risiede nella Legge di Difesa Nazionale, che autorizza eccezionalmente l’intervento delle Forze Armate solo in caso di minacce esterne, oltre che nell’eventualità di calamità naturali, escludendole dal novero delle forze di sicurezza interna. Pinto Ramalho ha sostenuto che ci deve essere una “visione pragmatica” del problema, che può essere risolto solo con “una forma legislativa assolutamente chiara“, ovvero con una revisione della Carta fondamentale, nella quale sono definiti i compiti delle Forze Armate, e quelli delle forze e dei servizi di sicurezza.

L’intervento dell’allora Capo di Stato Maggiore dell’Esercito, condiviso del suo predecessore, riporta i militari fuori dalle caserme, a occupare un proscenio, quello dell’arena politica, che è prerogativa esclusiva del governo e del Parlamento. Si vorrebbe approfittare dell’occasione fornita dall’8ª Revisione Costituzionale¹⁰⁹, iniziata il 16 settembre 2010, al fine di poter effettuare le modifiche che consentano di impiegare lo strumento militare in casi di crisi, che non siano necessariamente lo stato d’assedio o di calamità naturale, sottraendolo nel contempo alla subordinazione all’autorità civile, e attribuendo alle truppe impiegate la qualifica di agente di polizia. Si tratta di passare dal concetto di ‘sicurezza interna’ a quello di ‘sicurezza nazionale’, basato sul modello anglosassone di national security (Silva Carvalho 2009, 1). È evidente che tale richiesta incontra forti resistenze, oltre che da parte del mondo politico (governo in primis), da parte della GNR e della Polizia, titolari in via esclusiva dei compiti di sicurezza interna, con la subalternità dei militari, in caso di impiego sul territorio nazionale.

È lo stesso CEDN che indica¹¹⁰, come soluzione alle minacce e ai rischi, ciò che lo Stato deve fare: “Massimizzare le capacità civili e militari esistenti e stimolare un approccio integrato nella risposta alle minacce e ai rischi, rendendo operativo un sistema di gestione nazionale efficace delle crisi”; “Chiarire, snellire e semplificare le strutture di prevenzione e di risposta operativa, adattandole alla natura delle minacce, per massimizzare le capacità disponibili e migliorare l’efficienza dell’utilizzo dei mezzi”; “Approfondire la collaborazione tra le Forze Armate e le forze e i servizi di sicurezza nelle missioni di contrasto alle aggressioni e alle minacce transnazionali, attraverso un Piano Operativo Congiunto che contempli non solo i mezzi di coordinamento, ma anche l’interoperabilità dei sistemi e delle attrezzature”; “Promuovere un approccio integrato della sicurezza interna, contemplando una dimensione orizzontale, comprendendo la necessità di articolare e coordinare le forze di intervento e servizi di sicurezza, di protezione civile, di emergenza medica e le autorità giudiziarie, così come gli organismi del settore privato, e una dimensione verticale, inclusi i livelli internazionali, nazionali e locali”; “Promuovere l’integrazione operativa della sicurezza interna, attraverso l’adozione di strumenti operativi che riducano la duplicazione e implementino l’integrazione operativa e la flessibilità del sistema, comprese le informazioni, la sicurezza pubblica, le indagini penali, i Servizi degli stranieri e delle frontiere, e la Protezione civile”; “Sviluppare le capacità militari necessarie a ridurre le conseguenze di attacchi terroristici, cibernetici, NBCR– nucleare, batteriologica, chimico, radiologico – e di catastrofi e calamità“.

Si tratta di un elenco generico, che, tuttavia, va nella direzione di suggerire al legislatore la necessità di rivedere il ruolo delle Forze Armate nell’ambito della sicurezza interna (Silva Carvalho 2009, 6). I paragrafi successivi¹¹¹ descrivono le minacce transnazionali identificate (terrorismo, proliferazione della armi di distruzione di massa, criminalità organizzata transazionale, criminalità informatica, pirateria), evidenziando la peculiarità dello strumento militare, come l’unico in grado di rispondere efficacemente nell’ambito del controllo del territorio e dello spazio aereo e marittimo, della ricerca in campo NBCR, dell’intervento in caso di catastrofi e calamità naturali, del controllo delle armi di distruzione di massa, della protezione delle infrastrutture critiche e delle aree e dei punti sensibili, del controllo e monitoraggio delle attività illegali, e nell’ambito di atti di sabotaggio o terrorismo. Vediamo nel dettaglio, di seguito, alcuni di questi assunti:

• “Per rispondere in modo efficace alla minaccia delle reti terroristiche, il Portogallo dovrebbe sviluppare una strategia nazionale e integrata che articoli […] gli strumenti di informazione della polizia e quelli militari. Si deve anche prestare particolare attenzione al monitoraggio e al controllo di degli accessi marittimi, aerei e terrestri per il territorio nazionale. In questo ambito, è richiesta una grande acutezza per attuare un Programma nazionale per la protezione delle infrastrutture critiche”

• “Per quanto riguarda la proliferazione delle armi di distruzione di massa e dei loro vettori, è essenziale rafforzare il coordinamento tra i diversi organi dello Stato con responsabilità nella prevenzione e la risposta a questo rischio, in particolare nel monitoraggio del programma di accesso ai mercati di produzione, la commercializzazione e il traffico, ricerca tecnologica, le informazioni per la protezione pubblica e civile, in stretto coordinamento con i nostri alleati. È anche necessario promuovere il miglioramento delle capacità di difesa NBCR correlate“

• “Per lottare contro la criminalità organizzata transnazionale è importante […] il rafforzamento e il miglioramento dei meccanismi di coordinamento tra le varie organizzazioni e organismi con responsabilità in questo settore […]”

• ” […] il rafforzamento del Sistema di Protezione civile, intensificando l’utilizzo di sinergie operative tra gli enti responsabili delle aree di sicurezza interna, giustizia e difesa nazionale […] creare una Unità militare di sostegno d’emergenza […] e approfondire il collegamento e la reattività delle Forze Armate con la rete di enti responsabili in situazioni di catastrofe e calamità“

• “Pandemie e altri rischi per la sicurezza sanitaria costituiscono seri rischi per la sicurezza nazionale […] lo sviluppo della cooperazione civile-militare e il coordinamento tra gli ospedali pubblici, privati e militari, in modo da poter affrontare più velocemente ed efficacemente le malattie epidemiche o gli attacchi con armi NBCR […]”.

Il caleidoscopio dei suggerimenti, mentre chiede lo snellimento delle strutture pletoriche e degli organismi con competenze sulla sicurezza, prevede, oltre al citato Piano operativo congiunto, l’adozione di un Programma nazionale di protezione delle infrastrutture critiche e di un Sistema di protezione dell’infrastruttura di informazione nazionale (SPIIN), nell’ambito di una Strategia nazionale di cybersicurezza¹¹², di una Unità militare di sostegno d’emergenza nell’ambito del Sistema di Protezione civile, e di una Strategia nazionale sanitario-epidemiologica: tutte proposte che puntano al coinvolgimento delle Forze Armate in ambiti nei quali le altre forze e servizi di sicurezza non dispongono né dei mezzi, né delle competenze (Silva Carvalho 2009, 5-6).

Il CEDN arriva quindi a sollecitare una riforma delle “strutture del Ministero della Difesa Nazionale, dello Stato Maggiore Generale delle Forze Armate e dei rami“ per “un’organizzazione funzionale che corrisponda a una visione globale di difesa nazionale“ al fine di “ottimizzare la preparazione e l’impiego della loro componente operativa“¹¹³ e ottimizzare l’uso elle risorse, evitando inutili duplicati¹¹⁴, eccessivamente dispendiosi nell’attuale congiuntura economico-finanziaria.

Il documento conclude con un pacchetto di richieste: revisione della Costituzione; creazione di un Conselho Superior de Segurança Nacional in sostituzione della trinità composta da CSDN-CISS-CSI (un’idea del generale Loureiro dos Santos); approvazione di un Plano de Articulação Operacional (tipo di collaborazione, quando, dove, con quali mezzi, con quali relazioni di comando); ‘monetizzazione’ delle capacità delle Forze Armate e delle forze e servizi di sicurezza (interoperabilità e uso comune dei mezzi operativi, dell’istruzione e della formazione, delle esercitazioni, ecc.).

10. La Costituzione della Repubblica Portoghese

L’ostacolo maggiore per l’integrazione delle Forze Armate tra gli organismi deputati alla sicurezza dello Stato, è la Carta fondamentale portoghese, che si presenta come un testo molto lungo – un Preambolo e 296 articoli, nell’attuale versione – a volte fin troppo circostanziata. In particolare, ai fini di quello che interessa in questo studio, sono gli articoli dedicati alle Forze Armate e alla sicurezza interna, e alcune revisioni costituzionali successive al 1976.

La Costituzione riserva il Titolo X, in origine dedicato alle Forze Armate, alla Difesa nazionale – da questo mutamento si intuisce il cambiamento dello status dei militari, manifestatosi un decennio dopo la Rivoluzione – ai quali “[…] spetta la difesa militare della Repubblica“¹¹⁵, sotto il comando degli “[…] organi statali competenti, secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge“¹¹⁶, e le esclude, di fatto, dalla vita politica, prevedendo che esse siano “[…] rigorosamente apartitiche e i suoi componenti non possono approfittare delle loro armi, del loro incarico o della loro funzione per intervenire in questioni politiche”¹¹⁷. L’impiego dei militari può avvenire solo nell’ambito del impegni internazionali sottoscritti da Lisbona, o in missioni umanitarie o di pace di organizzazioni internazionali delle quali il Portogallo fa parte, con l’eccezione, in territorio nazionale, delle missioni di protezione civile¹¹⁸, ove possono essere impegnati “[…] in compiti relativi alla soddisfazione dei bisogni di base e del miglioramento della qualità della vita della popolazione, e in attività di assistenza tecnico-militare nell’ambito della politica nazionale di cooperazione”¹¹⁹, alle quali le Forze Armate possono essere chiamate a collaborare secondo le modalità previste dalla legge. L’impiego delle Forze Armate, in caso di stato di assedio o di emergenza, e rimandato alle modalità previste dalla legge ordinaria¹²⁰.

La Costituzione, sottraendole alle Forze Armate, affida alla polizia “[…] le funzioni di difesa della legalità democratica e di garanzia della sicurezza interna […]“¹²¹, inclusa “La prevenzione dei reati, inclusi quelli contro la sicurezza dello Stato […]“¹²². Il regime delle forze di sicurezza “unico per tutto il territorio nazionale“ è rinviato alle modalità previste dalla legge¹²³. Nella versione originale della Carta, alla polizia non spettavano i compiti di sicurezza interna¹²⁴, introdotti successivamente¹²⁵.

Il desiderio di liberarsi dell’ingombrante presenza delle Forze Armate nella gestione del paese, si è manifestato sin dalla 1^a Revisione costituzionale, operata nella seconda legislatura.¹²⁶ Ogni riferimento al Conselho da Revolução è stato cancellato dalla Carta fondamentale¹²⁷, con esclusione del Preambolo. In questo modo i militari sono stati privati del potere che si erano conferiti nella fase di redazione del testo costituzionale, dove risultavano essere tra gli organi che esercitano il potere politico (Organização do poder político) e statale, insieme al presidente della Repubblica (in quel momento il generale Ramalho Eanes), al Parlamento, al governo e ai tribunali¹²⁸. Il testo originario della Carta prevedeva comunque che “I poteri costituenti attributi al Consiglio dalla Rivoluzione dalle leggi costituzionali antecedenti al 25 aprile 1974, cessano con la votazione del decreto dell’Assemblea Costituente che approva la Costituzione“¹²⁹, pur permanendo in carica gli organi previsti dalle leggi costituzionali anteriori a quella data, che mantengono la loro efficacia¹³⁰.

Il presidente della Repubblica, che si prevedeva ricoprire la medesima carica nel Consiglio della Rivoluzione e quella di comandante supremo delle Forze Armate¹³¹, era tenuto ad acquisire il parere del Consiglio, prima di “[…] pronunciarsi su tutte le emergenze gravi per la vita della Repubblica“¹³², e per nominare il Primeiro-Ministro¹³³. La prima legge di revisione della Carta, ha eliminato anche le riserve di legge, che prevedevano che né il Parlamento, né il governo, potessero legiferare sulle materie riservate al Conselho da Revolução¹³⁴, il quale poteva emettere decreti attuativi che il capo dello Stato doveva promulgare e far pubblicare¹³⁵.

La prima legge di Revisione costituzionale, ha quindi provveduto a cancellare ogni privilegio riservato alle Forze Armate, rimandando i militari nelle caserme. La Carta fondamentale vietava l’organizzazione di associazioni militari o paramilitari di qualsiasi tipo, al di fuori delle Forze Armate¹³⁶, riservando ad esse ogni compito in materia di difesa, sia esterna, sia interna. Il Parlamento ha assegnato al Presidente della Repubblica il compito di predisporre le basi generali dell’organizzazione e del funzionamento delle Forze Armate¹³⁷, e di proclamare lo stato d’assedio o lo stato di emergenza¹³⁸, ponendolo a capo del neocostituito¹³⁹ Conselho Superior de Defesa Nacional¹⁴⁰, e affidandogli il potere di nomina e rimozione, su proposta del governo, del Capo di Stato Maggiore Generale delle Forze Armate e del suo vice, qualora esistente, limitandosi al dovere di acquisire il parere del primo solo in caso di nomina del suo vice e dei capi di Stato Maggiore delle tre armi¹⁴¹.

Il Conselho Superior de Defesa Nacional ha specifici compiti “[…] consultivi sugli argomenti relativi alla difesa nazionale e all’organizzazione, al funzionamento e alla disciplina delle Forze Armate, potendo disporre dei poteri amministrativi attribuiti dalla legge“¹⁴².

Le Forze Armate vengono così spogliate di gran parte dei poteri che la Costituzione, elaborata nel periodo di massima influenza dei militari, subito dopo la Rivoluzione, riservava loro tramite la riserva di legge del Conselho da Revolução, al quale, nel testo originario della Carta, era riservato l’intero Titolo III, cancellato dalla prima legge di revisione¹⁴³.

Le competenze a legiferare in materia militare e di sicurezza interna, sono sottratte alla riserva di legge che il Conselho da Revolução si era ritagliato, e sono affidate all’Assembleia da República¹⁴⁴: stato di assedio e di emergenza, restrizione dei diritti dei militari e degli agenti militarizzati (GNR) in servizio permanente effettivo, e organizzazione delle difesa nazionale e dei suoi compiti, nonché delle basi generali dell’organizzazione e del funzionamento e della disciplina delle Forze Armate.

La Constituição da República Portuguesa¹⁴⁵ prevede espressamente restrizioni nell’esercizio di alcuni diritti fondamentali dei militari e degli agenti dei servizi e delle forze di sicurezza. Nessuna restrizione espressa era prevista nella Legge Fondamentale del 1976. Solo le revisioni della CRP, rispettivamente, nel 1982¹⁴⁶ e nel 1997¹⁴⁷ hanno portato alla previsione di tali limitazioni, ulteriormente riviste nel 2004¹⁴⁸.

Mancando nome specifiche sullo strumento militare, fino ad allora riservate, il Parlamento decise “Fino all’entrata in vigore delle disposizioni legislative in materia di organizzazione della difesa nazionale e della base generale di organizzazione e funzionamento delle Forze Armate, la competenza legislativa attuale del Consiglio della Rivoluzione viene trasferita al Parlamento e non può essere esercitato comunque un altro organismo altri poteri costituzionali e giuridici del Consiglio della Rivoluzione oggi le questioni militari”¹⁴⁹. Il disposto di una norma precedente, combinata quella citata, rimette i militari sotto il controllo del potere politico civile: “Fino all’entrata in vigore della presente revisione della legge, il Parlamento approverà la legislazione relativa […] all’organizzazione della difesa nazionale e le basi generali dell’organizzazione e del funzionamento delle Forze Armate”¹⁵⁰.

Con la Seconda Revisione costituzionale¹⁵¹ sono stati rimossi anche le vestigia ideologiche di stampo socialista che caratterizzavano decisamente la Carta, così come concepita dai militari del Consiglio della Rivoluzione, aprendo alle liberalizzazioni e privatizzazioni delle imprese pubbliche, e di quelle nazionalizzate dopo il 25 aprile, e rimuovendo i riferimenti al dirigismo statale, soprattutto in campo economico.

Con la 4ª Revisione costituzionale del 1997¹⁵² i compiti delle Forze Armate vengono nuovamente modificati: “È compito delle Forze Armate, in base alla legge, mantenere il rispetto degli impegni internazionali dello Stato portoghese in campo militare e per la partecipazione a missioni umanitarie e di pace intraprese dalle organizzazioni internazionali di cui il Portogallo è membro”¹⁵³, mentre per quanto attiene i compiti sul territorio nazionale “Le Forze Armate possono essere incaricate, secondo la legge, di collaborare in missioni di protezione civile, in compiti relativi alla soddisfazione dei bisogni di base e del miglioramento della qualità della vita della popolazione, e in attività di assistenza tecnico-militare nell’ambito della politica nazionale di cooperazione”¹⁵⁴.

Con la 6^a Revisione costituzionale¹⁵⁵, infine, viene attribuita al Parlamento anche la competenza sull’utilizzo delle forze di sicurezza al di fuori del territorio nazionale¹⁵⁶, rientrando tra queste la GNR, impiegata a Timor Est (2000-2012, nell’ambito della Missione Onu Untaet e Unmit) e in Iraq (Missione Iraq Freedom 2003-2006)¹⁵⁷.

Conclusioni

L’esclusione delle Forze Armate dal novero delle forze di sicurezza portoghesi, e la loro sottomissione ai servizi di informazione civili, priva il Portogallo di un’importante strumento, in possesso di mezzi e competenze specifici.

Il passaggio dal concetto duale di sicurezza interna e sicurezza esterna (o difesa nazionale), a quello monistico di sicurezza nazionale, non può prescindere dal coinvolgimento delle Forze Armate, per il quale occorre prevedere una Revisione costituzionale. Poiché la Carta fondamentale della Repubblica Portoghese prevede l’obbligo di far trascorrere almeno cinque anni, prima di poter procedere a un restyling del testo, qualora venisse persa l’occasione dell’8ª Revisione costituzionale.

I rischi delle nuove minacce transnazionali richiedono l’adozione di nuovi modelli di sicurezza, anche operativi, in grado di assicurare la difesa domestica, in chiave preventiva, anche in tempo di pace, e in situazioni di crisi. La difficile congiuntura economica e finanziaria impone agli Stati di ottimizzare le risorse, mettendo in condivisione, tra forze e servizi di sicurezza, quanto più possibile. Compito di forze e servizi di sicurezza, nonché delle Forze Armate, restituite a missioni di sicurezza, è assicurare la sicurezza nazionale tramite un comando operativo congiunto, che assicurai il coordinamento, anche in caso di incidenti gravi o catastrofi naturali.

Qualora il Portogallo perda questa occasione, per il timore di improbabili ingerenze dei militari nella vita politica, il paese resterà esposto, per altri cinque anni, all’eventualità che possano ripetersi gli eventi sanguinosi del quadriennio 1979-1983, quando Lisbona divenne facile obiettivo delle azioni di vari gruppi di terroristi, proprio a causa della mancata adozione di adeguate misure di sicurezza da parte della 3^a Repubblica costituzionale.