“La declaración sobre la doctrina americana del no reconocimiento de las adquisiciones por medio de la fuerza” en la Octava Conferencia Panamericana, 1938, Lima. Una Aproximación.

di Lara Semboloni

Introducción

La Globalización, uno de los asuntos más discutidos hoy en día, es un término que quiere decir todo y nada: puede referirse a cualquier esfera de la vida social, económica, política; se le puede enmarcar como un “fenómeno en función de los procesos de internacionalización de las economías de un conjunto de las naciones del planeta, impulsado por la expansión del comercio mundial” (Marichal 2002). Estas características definen a la Globalización en el terreno de la acción económica actual, aunque sus raíces se encuentran en las fuerzas políticas impulsan leyes y reformas para permitir una economía de alcance mundial. Para hablar de internacionalización de la economía es necesario entonces identificar el desarrollo de la política que dio lugar al fenómeno que hoy se está viviendo.

Los Estados han tenido que modificar sus normas y sus principios con el paso del tiempo para encontrar un equilibrio en su convivencia, equilibrio que por lo demás ha sido casi siempre inestable. En este sentido ofrecen un ámbito que permite a los historiadores y juristas verificar el desarrollo de los pensamientos político – económicos durante la primera mitad del siglo XX en América: las Conferencias Internacionales Americanas, conocidas también con el nombre de Conferencias Panamericanas (Rouquié 2000, 329-330). El Panamericanismo se define, en el diccionario, como la dirección política fundada en las relaciones de solidaridad entre los Estados de las tres Américas. Una connotación de los años 30 del significado de Panamericanismo se encuentra en estas palabras:

El panamericanismo, áspero o blando, manso o terrible, según las circunstancias, es la política que envuelve, viste y justifica aquella cruda realidad que implica entregar gran parte de nuestra riqueza a cambio de tan poco. En ese desequilibrio económico, que supone dar más de lo que recibe, radica la explotación. Por ese, el imperialismo es desigualdad, es ley del fuerte, es injusticia (Selser 2001, 482).

El contexto histórico de la Octava Conferencia

Los acontecimientos históricos más relevantes

A lo largo de este análisis se tratará el problema de la deuda como una de las variables de la política internacional de un Estado, y no desde la estricta perspectiva de un asunto económico financiero. Lo anterior significa que, en el presente estudio: 1) la deuda es uno de los factores preponderantes de la política internacional del Estado Mexicano; y 2) que su presencia e importancia relativas son el indicador de la dependencia de un Estado respecto de otros.

Mientras México se independizaba de la potencia ibérica bajo los preceptos del ancien regime, en la política mundial se inventaban otros sistemas de dominación, que permitirían a las potencias tener bajo control a los países más débiles de acuerdo con los principios económicos. La política mexicana vivía ya bajo la influencia del sector financiero1 desde el final del siglo XIX y esa situación empeoró con la primera guerra mundial debido al colapso del sistema financiero mundial (Bazant 1981; Marichall 1988).

Después de la primera Guerra Mundial ocurrieron cuatro acontecimientos que marcarían la conducta de México sobre la política y las finanzas: el primero fue el no reconocimiento del gobierno bolchevique de sus deudas interior y exterior; en segundo lugar, la deuda alemana fue reducida en dos ocasiones sucesivas, en los anos 20’s con el Plan Dawes, después con el plan Young (1929), factor relevante debido al tipo de deuda alemana – reparaciones a los países aliados por los daños a la población civil y sus bienes durante la guerra—es similar a una parte de la deuda mexicana –perjuicios causados durante la Revolución– . Ambas se caracterizan por no provenir de un empréstito (Bazant, Jan 1981, 201). El tercer factor, relacionado con el segundo, fueron las deudas interaliadas –préstamos otorgados a los países aliados para sostener la guerra, que no podían ser pagadas a causa de los compromisos de Alemania, por lo que se redujeron los intereses sobre el préstamo; y en último lugar, la inflación de la posguerra redujo en una gran proporción la deudas interiores. Estos hechos mostraron que las deudas públicas eran en su mayoría insolubles. Con el presidente Calles, en 1927, México buscó un nuevo arreglo para recontratar la deuda pública. Una comisión de peritos de Estados Unidos evaluó la situación financiera que desembocaría en la crisis del 29, con la autorización del Congreso mexicano para discutir un nuevo convenio (Bazant 1981, 205-206) que sería firmado el 25 de Julio de 1930, conocido como el acuerdo Montes de Oca Lamont (Marichal 1988, 213). Uno de los compromisos de los países contrayentes era que la solvencia de un Estado dependía de su capacidad real, económica y financiera, para pagar (Vazquez e Meyer, 2001; Marichall 1988). Pero la situación de México empeoró y fue necesario un convenio supletorio con el Comité de Banqueros, firmado el 29 de enero de 1931, con el cual lograba posponer sus pagos por dos años.

Al cumplirse ese plazo, el 21 de mayo de 1933, México rompió sus relaciones con los acreedores, a causa de su situación interior. Gracias a esta decisión, el Presidente Lázaro Cárdenas pudo, a partir de 1935, reformar la economía sin injerencia extranjera, como demuestra explícitamente su posición en el informe del 1º de septiembre de 1936, en el que subraya que “aun[que] se respeta[ba] el problema de la deuda Exterior, ésta esta[ba] subordinada a la necesidad de dar los recursos al país para su desarrollo cultural y económico”(Bazant 1981, 207)

Los sucesivos esfuerzos de negociación de la deuda con el Comité de banqueros fueron nuevamente interrumpidos a causa de la expropiación petrolera; aun cuando no fue reconocida por Gran Bretaña, Estados Unidos, en cambio, la aceptó pidiendo una “adecuada” indemnización de 500 millones de dólares, condición que sería rechazada por el gobierno de México.

Con una estrategia defensiva, México buscaba un arreglo alterno con los Estados Unidos sobre las reclamaciones de ciudadanos norteamericanos por afectaciones de tierras debidas a la Reforma Agraria. Y aunque este problema se superó en noviembre de 1938, la indemnización petrolera permaneció irresuelta.

Los altibajos de la política financiera de México permiten identificar los términos de su posición durante la 8ª Conferencia Internacional celebrada este mismo año. Con una estrategia política, México tuvo oportunidad de debatir el tema de la deuda pecuniaria, que comprendía, entre otros asuntos, el de la indemnización petrolera a Estados Unidos. Con estos antecedentes como base, se puede hacer un esfuerzo por interpretar los debates en el seno de la Conferencia Panamericana, que en ese momento representaba el foro político continental de mayor importancia.

El antecedente de la 7ª Conferencia de Montevideo de 1933, y la Propuesta de Puig sobre la deuda externa

La gravedad de la crisis de la deuda mexicana en los años treinta se había hecho manifiesta también en la Conferencia Internacional Americana de Montevideo. Amparada en el gran interés que despertaría el asunto de la deuda y del crédito exterior, la delegación mexicana pensó en agregar el tema, a través de “la iniciativa mexicana”, a la agenda oficial de la 7ª Conferencia. La delegación mexicana, encabezada por el Embajador José Manuel Puig Casauranc, propuso una resolución de amplio alcance que comprendía, por un lado, la estructura de la deuda, y, por el otro, su desarrollo histórico desde la independencia. El estudio de estos antecedentes, hecho por Luis Sánchez Pontón (King 1989, 498), y la propuesta misma, desafiaban a los banqueros internacionales.

Se descartaba la intervención militar por el incumplimiento en el pago de la deuda, gracias a la nueva política de buena vecindad introducida por Roosvelt, según Robin King. de acuerdo con Sánchez Pontón, el interés radicaba en identificar la naturaleza de la deuda, dado que aquella contribuía a la dificultades de solvencia. Por otro lado, el incumplimiento de pagos minaba las posibilidades de futuros créditos, por lo que la necesidad de evaluar la verdadera capacidad de pago de un país se volvía fundamental. Además, algunos gobiernos latinoamericanos descubrieron el capital político latente en el no pago de la deuda externa, bajo el argumento de la “esclavitud de la deuda”, que expresaba el sentimiento popular ante los préstamos extranjeros. Incidentalmente, uno de los países que nunca incurrió en incumplimiento de pagos fue Argentina.

El “historial” presentado a la Conferencia por Sánchez Pontón, abogado poblano y político, fue nominado correspondiente en México de la Sociedad de le Naciones (Herrero Leon 2010, 127-147; King 1989, 504) en torno de la deuda subrayaba algunas de las coyunturas en la historia mexicana que marcaron el curso político del país. Entre ellas, destacan: en 1867 el desconocimiento por parte del Presidente Juárez, de los préstamos contraídos por Maximiliano; en 1886 la renegociación de la deuda con Porfirio Díaz; la suspensión de pagos en 1913 con Victoriano Huerta, que había contraído un nuevo préstamo de 20 millones libras esterlinas, declarando, pero una suspensión de pago de la deuda el 17 de diciembre de 1913 (King 1989, 501) y en 1922, el incumplimiento en el pago de la deuda con Obregón (Acuerdo Huerta-Lamonte incumplido). Estos antecedentes eran el origen de la fuerte desconfianza que sufría México en el escenario internacional.

Sánchez Pontón define la deuda como una obligación contractual que crece en la misma medida que la riqueza de un país. Cuando el pago se hace imposible significa que el país tienes graves problemas económicos. El vínculo más importante entre la deuda y la economía está dado por el mecanismo de la devolución. En tanto regida por un contrato, la deuda tiene un plazo definido para solventarse. Esto conlleva una cierta seguridad del sistema monetario del país deudor. Mas cuando el pago significa empeorar la situación provocando la bancarrota del Estado, no existen muchas alternativas al desconocimiento de la deuda. Sánchez Pontón se refiere a la Doctrina Drago (Fernandez Delgado 2002, 36) como tesis fundamental para resolver las disputas legales de la deuda sin recurrir a la guerra.

Este análisis sustentaba las propuestas que la delegación mexicana presentaba en la 7ª Conferencia, entre las cuales figuran las siguientes:

1. Afirmar el respeto a los contratos legales y al no desconocimiento de la deuda legítima.

2. Reforzar la doctrina Drago en la renuncia a toda presión económica y militar.

3. Impulsar la negociación de una moratoria común (King 1989, 508)

Durante el debate sobre el problema en la Conferencia, el embajador Puig atribuía la “culpa” a los super banqueros internacionales, y reclamaba por ello la necesidad de establecer nuevos conceptos legales y filosóficos para el crédito. El problema para él tenia sus raíces en este último aspecto y no necesariamente en la deuda exterior.

La resolución tomada en la 7ª Conferencia

Las reacciones a estas propuestas no fueron las esperadas por la delegación Mexicana. El secretario de Estado de los Estados Unidos, Cordell Hull, afirmó que el problema no involucraba a su país, dado que su gobierno no era acreedor de ningún país latinoamericano. El jefe de la delegación argentina, Carlos Saavedra Lamas, criticó por su parte el foro en que se presentaban las iniciativas mexicanas y lo consideró como inadecuado, debido a que en las Conferencias Internacionales Americanas no se trataban temas financieros. Afirmó que cualquier declaración concerniente al tema de la deuda o incluso de la moratoria equivaldría a la instauración de facto de un ministerio de Economía supranacional para toda América, y para esto tendría que reformarse la Carta Constitucional de la Unión Panamericana. Por otro lado, el panamericanismo no podía ni debía atacar la autonomía económica de cada país participante. Las respuestas de Saavedra se basaban en la particularidad de la situación económica argentina, que según él no podía aunar sus problemas con los de otros países. Sobretodo, afirmaba que una decisión como la moratoria acabaría con los créditos concedidos a aquellos países que se habían esforzado duramente por mantenerlos. La delegación argentina propuso, entonces, establecer un comité que estudiara el asunto. Brasil y Chile se adhirieron a esta iniciativa y fue aprobada. Esto marcó el fin de la discusión sobre el tema, y éste fue trasladado al comité de economía. Argentina propuso al final discutir el argumento en la Conferencia de Santiago. De esta manera, las aspiraciones de México se diluyeron, aunque no su decisión de insertar el tema de la deuda en la Agenda de la 8ª Conferencia. Como se verá a continuación, el logro de México estaba basado en una estrategia política bien definida.

Estudio preparatorio presentado por México con relación al Capítulo 1 “Organización de la Paz”, 4º tema del programa de la 8ª Conferencia

La situación política mexicana influyó en la elección de los temas propuestos para discusión en la 8ª Conferencia Internacional. El Presidente Lázaro Cárdenas y sus asesores políticos habían emprendido la búsqueda de una posible solución a la situación financiera de México ya desde 1937. La suspensión de pagos de la deuda exterior en la década de los años 30 había mejorado la situación interior del país, como se puede deducir de los informes presidenciales de Cárdenas, en los que se revela un interés por el desarrollo social del país:

La política económica adoptada por el Gobierno Federal se inspira tanto en el propósito de incrementar la capacidad productiva de nuestro país, cuanto en el de asegurar para los trabajadores una justa participación en las utilidades obtenidas […] y lograr para la mayoría de nuestra población las condiciones adecuadas de existencia (La Hacienda Pública 1963, 203-209).

Pero por otro lado, la confiabilidad de México a nivel internacional estaba severamente dañada. Esta situación se agudizó con la expropiación petrolera en 1938:

para que el Gobierno se encontrara en la imperiosa necesidad de decretar la expropiación […] Expropiados los bienes de las empresas, cuya actitud tan graves peligros entrañaba para la vida misma de la Nación, el Estado quedaba obligado, por la misma utilidad pública […] a asumir la explotación de la industria petrolera […] La expropiación […] no puede dar origen al pago de ninguna compensación o indemnización […] Y para evitar en lo posible que México se pueda ver en el futuro con problemas provocados por intereses particulares extraños a las necesidades interiores del país [….] que no vuelvan a darse concesiones del subsuelo en lo que se refiere al petróleo […] (Marichall 1988, 212-214).

Estos hechos delinearon la política que enmarcó las presentaciones y propuestas de la delegación mexicana en la Conferencia de Lima. El rechazo sufrido por México en el seno de la 7ª Conferencia de 1936 al proponer la discusión de temas económicos, llevó a la delegación mexicana dos años más tarde a insertar el problema de la deuda no como tema explícito de debate, sino con relación al capítulo de la Paz. En este contexto se analizaron “los medios para prevenir las guerras”, y la deuda exterior fue agregada como uno de tales mecanismos.

El 9 de diciembre de 1938 se inauguró en Lima la 8ª Conferencia Internacional Americana con un programa oficial que comprendía, entre otros, los temas de la organización de la paz, el derecho internacional y los problemas económicos (anexo 1). La elaboración del programa oficial fue el resultado de meses de consultas, propuestas y trabajos de los varios países participantes.

Al revisar las actas de la Conferencia, resulta llamativo que en la primera hoja aparezca la carta de la Embajada de Argentina dirigida al director General de la Unión Panamericana, recibida en enero 1938 (AHRE, LE 275, t. I, fj. 1), en la que pide un aplazamiento de la Conferencia a causa de los problemas que pudieran generar los temas a tratar: “…el estado actual del mundo y la situación interna de algunos países americanos la Conferencia podría resultar inoportuna e incomoda ...”. (AHRE, LE 275, t. I, fj. 1). Estos se refieren por un lado, a la situación mundial de la Guerra, Ya se había dado la Conferencia de Munich, donde se declaraba la posibilidad de la guerra y, por otro, a los problemas pecuniarios, a la creación de una Corte Interamericana y a la nacionalidad de las personas Jurídicas:

podría agregarse a estas consideraciones la gravedad de algunas de las cuestiones discutidas en la Argentina en 1936 y la necesidad de dejar que se enfríe el acaloramiento que tales discusiones produjeron en ciertos países. Como se recordara, entre las cuestiones que serán estudiadas en la futura Conferencia en Lima, figuran la creación de una Corte Interamericana y una Liga de Naciones Americanas, así como también se relacionas con las reclamaciones pecuniarias y la nacionalidad de las personas jurídicas (AHRE, LE 275, t. I, fj. 4).

Esta puntualización remite inevitablemente al debate de la 7ª Conferencia de acuerdo con el análisis del párrafo anterior. El estudio de los documentos preparatorios a la 8ª Conferencia proporciona información que permite relacionar el problema de la deuda exterior, surgido en la 7ª Conferencia, con los temas tratados en la subsecuente.

La propuesta argentina para la postergación es sometida a consulta, y en ella la posición contraria de México resulta clara. El argumento sostenido por la delegación mexicana es que se vive justo el momento más adecuado para confirmar la cooperación por la Paz, y denuncia que todos los países que buscan demorar la Conferencia cometen un acto inconsulto,

No ha de pasar inadvertido a Vuestra Excelencia que la inquietud de la situación mundial exige hoy más que nunca que América reafirme su unidad espiritual y sus propósitos de cooperación en la paz: y es por eso que ni Gobierno estima inconsulta cualquier medida que se intente tomar para demorar la celebración de la Octava Conferencia Panamericana. Firmado Rada (AHRE, LE 275, t. I, fj. 2).

La firmeza de México se debe probablemente a su intención de insertar el tema de la deuda exterior, no como problema económico, sino en función del principio de intervención armada invocado por incumplimiento de pago (AHRE, LE 282, t. I, fj. 308).

Ahora México, en contraste con su posición durante la 7ª Conferencia Internacional Americana, presenta el tema de la deuda exterior como un problema político – suprimir las causas de conflictos –, y no como un asunto meramente económico:

El objetivo esencial de la acción del Continente en favor de la paz debe consistir no solo en resolver pacíficamente los conflictos internacionales que pueden presentarse entre las repúblicas americanas, sino en suprimir las causas que los originen (AHRE, LE 282, t. I, fj. 311.).

Evade de esta manera la negativa sostenida por la delegación Argentina en el seno de la 7ª Conferencia, y al mismo tiempo evita a la subcomisión económica, creada por la resolución de la Conferencia de Montevideo (AHRE, LE 279, t. I, fj. 49).

La delegación Mexicana presentó entonces trabajos acerca de los temas del Capítulo I “Organización de la Paz”. El informe preparatorio analizado en este ensayo se refiere al Tema I: “Perfeccionamiento y coordinación de los instrumentos interamericanos de Paz, (inclusive los temas sobre investigación, conciliación y arbitraje y el código de la Paz)” (AHRE, LE 281, fj. 301), con los siguientes subtemas:

a) Refuerzo de los Medios para prevenir la Guerra, “México considera una de las causa más frecuente de conflicto armados entre los estados el desacuerdo sobre demarcación de los límites” (AHRE, LE 281, fj. 303-312).

b) Definición del Agresor (AHRE, LE 281, fj. 314).

La delegación examinó la legislación internacional de América, en lo que respecta a la Paz, proceso que incluyó investigación, conciliación y arbitraje, con el propósito de evitar orientaciones distintas, contradicciones, y repeticiones de los varios países (AHRE, LE 281, fj. 301). El objetivo era mantener la Paz, no sólo resolviendo los conflictos internacionales pacíficamente, sino suprimiendo las causas que los originaban (AHRE, LE 281, fj. 311-312 ).

En su propuesta, la delegación Mexicana definió tres posibles causas de conflictos:

1. Conflictos armados entre los Estados causados por “el desacuerdo” sobre la demarcación de límites:

México considera una de las causas más frecuente de conflicto armados entre los estados el desacuerdo sobre demarcación de límites. Por las partes en conflicto esto crea una perdida de territorio que genera un crecimiento del sentimiento nacionalista, y crea actitud de intransigencia que puede provocar guerra. Las Repúblicas de América están bajo esta dinámica atendiendo a los orígenes de su circunscripción territorial basadas en los planos colonial que constituyen el uti posidetis de 1810, ocasionando guerras cruentas (AHRE, LE 281, fj. 303).

2. La guerra como medio de solución de controversias internacionales e instrumento de política nacional: “condena el recurso de la guerra para solucionar controversias internacionales y renuncia a ella en las relaciones de las partes contratantes, como instrumento de política nacional” (AHRE, LE 281, fj. 306).

3. El empleo de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales: “el empleo de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales implica un tratamiento de favor para los extranjeros en perjuicio de los nacionales” (AHRE, LE 281, fj. 309).

A continuación, se analizan en particular los puntos 2° y 3°. Para justificar sus posiciones, la delegación mexicana enmarcó las interpretaciones y actuaciones de acuerdo con los principios expuestos en las doctrinas Calvo y Drago. Este estudio y sus interpretaciones revelan el pensamiento oficial reinante a nivel de Gobierno sobre este tema; en tal caso, se percibe por parte de México una denuncia de la posición sostenida por Estados Unidos en la intención de deformar los principios contendidos en la Doctrina Drago, como se verá más adelante.

Propuestas teórico- jurídicas

El panorama histórico que presenta la delegación comprende dos secciones, de las que la segunda será el núcleo de análisis en este trabajo.

Sección Primera:

Respecto al problema de los límites territoriales, subtema 1, se refiere al tratado Brian Kellog (París 27 agosto de 1928) como la más relevante conquista lograda para la conservación de la paz, y enfatiza que México forma parte de él. (AHRE, LE 281, fj. 307) El tratado condena el recurso a la guerra, sin implicar la de defensa propia:

Este tratado no implica el recurso a la guerra en defensa propia. Refinamiento al Tratado de la Sociedad de las Naciones y a el tratado de Locarno: y garantizaba la neutralidad de ciertos estados y el recurso a la guerra contra el estado que hubiere violado la obligaciones del mismo Pacto. Además, en la discusión sostenida entre Gran Bretaña y USA, el Gobierno de la Gran Bretaña no consideró incluidas la guerras que emprendería el gobierno del GB para sostener la Doctrina Regional Británica o per el Gobierno de los Estados unidos Para mantener la Doctrina Monroe. (AHRE, LE 281, fj. 303-4)

Sección segunda:

La guerra como solución de controversias internacionales e instrumento de política nacional y el empleo de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales.

El trabajo de la delegación mexicana reseña la Carta del Ministro Drago al Ministro Argentino en Washington, diciembre 1902, (AHRE, LE 279, fj. 240-249), donde se enuncian los principios propios de la doctrina sobre el tema de la deuda. Se trazarán aquí sólo los elementos más relevantes:

1. El Capitalista que concede el crédito a un Estado Extranjero considera siempre la posibilidad de pago de tal Estado, en el entendido que el acreedor está contratando con una entidad soberana, que implica la imposibilidad de procedimiento ejecutivo contra ella según el derecho internacional.

desde luego se advierte… que le capitalista que suministra su dinero a un Estado extranjero, tiene siempre en cuenta cuales son los recursos de un país en que va actuar y la mayor o menor probabilidad de que los compromisos contraídos se cumplan sin tropiezo. Luego el acreedor sabe que contrata con una entidad soberana, y su condición inherente de toda soberanía que no puedan iniciarse ni cumplirse procedimientos ejecutivos contra ella, ya que ese modo de cobro comprometería su existencia misma, haciendo desaparecer las independencias y la acción del respectivo gobierno. Entre los principio fundamentales del derecho público internacional … el que determina que todos los Estados, cualquiera que sea la fuerza de que dispongan, son entidades de derecho, perfectamente iguales entre sí y recíprocamente acreedoras por ello a las mismas consideraciones y respeto (AHRE, LE 279, fj. 240-249).

2. Los contratos entre una Nación e individuos particulares no pueden ser objeto de fuerza compulsiva; en tal caso, se trataría de un atentado contra la soberanía:

Los contratos entre una nación y los individuos particulares son obligatorios según la conciencia del soberano, y no pueden ser objeto de fuerza compulsiva, decía Hamilton. No confieren derecho alguno de acción fuera de la voluntad soberana (AHRE, LE 279, fj. 242).

3. El Estado deudor reconoce su deuda, y en consecuencia la liquidación del importe, aunque puede decidir el mecanismo de pago y sus tiempos (AHRE, LE 279, fj. 242), sin el cobro compulsivo e inmediato por medio de la fuerza: “El reconocimiento de la deuda pública, la obligación definida de pagarla es una declaración de valor porque el cobro no pueda llevarse a la práctica por el camino de la violencia” (AHRE, LE 279, fj. 243).

La Carta del ministro concluye con la enunciación del Principio Fundador, que será acatado por muchas naciones:

el principio que quisiera [Ministro Drago] ver reconocido, es el de que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material de suelo de las naciones americanas por una Potencia Europea (AHRE, LE 279, fj. 246).

Después de exponer la Doctrina Drago, la delegación Mexicana hace un recorrido por sus interpretaciones a lo largo de los años, añadiendo los tratados y convenciones donde ha sido utilizada, y reporta:

La Tercera Conferencia Internacional Americana estableció el 22 de Agosto de 1906 la ilegitimidad del cobro compulsivo, circunscribiéndola a la deuda pública. La resolución, empero, comprendía la condición de presentar el tema (de la aceptación o no del uso de la fuerza para el cobro de las deudas públicas) en la Segunda Conferencia de Paz de la Haya, con el objetivo de ampliar los términos añadiendo los pecuniarios, fuente, estos últimos, de muchos conflictos:

TERCERA CONFERENCIA INTERNACIONAL AMERICANA. INFORME DE LA III COMISION. La tercera comisión estaba en el punto IV del Programa: un acuerdo recomendado que la Segunda Conferencia de la Paz de la Haya sea :”invitada a considerar si es admisible el uso de la fuerza para el cobro de las deudas públicas, y si es admisible, hasta que punto […]. La comisión reconoce que cuando han sido violados los principios de Derecho internacional, comprendidos en los tratados, o admitidos generalmente, el caso sale de las condiciones que el tema considera, que en el de deudas puramente civiles, contraídas por un Estados con particulares, y sin intervención de otro Estado[…] (AHRE, LE 279, fj. 250-252).

La introducción de la problemática de las deudas de origen pecuniario remite a la enunciación de la doctrina Calvo que se analiza a continuación.

La proposición de la Conferencia de 1906 llegó a la Segunda Conferencia de Paz, en la cual se decidió extender el principio a las deudas contractuales, y se sometió la resolución del conflicto, en última instancia, a arbitraje. Pero la institución del arbitraje, según la interpretación de la delegación mexicana, no excluía del todo la intervención armada: “se conviene en que ningún recurso a medidas coercitivas que implique el empleo de fuerzas militares o navales para el cobro de tales deudas contractuales podrá tener lugar hasta que no se haya hecho una oferta de arbitraje por el reclamante”. Es claro que la intervención no se descarta con la introducción de las palabras hasta que no (AHRE, LE 279, fj. 253). Por esto la delegación mexicana comenta que la delegación de los Estados Unidos, encabezada por el Coronel Porter, ha deformado el principio de la Doctrina enunciada en esta convención, asentada en el Capítulo I, Tema I, Refuerzos de los medios de prevenir la Guerra (AHRE, LE 281, fj 308). El Informe cita los artículos emitidos por la Segunda Conferencia de Paz (AHRE, LE 279, fj. 254-259).

Esta parte del informe se concluye con el Pacto de París del 28 de Agosto del 1929, en el que se condena el recurso de la guerra para solucionar las controversias internacionales y se auspicia la renuncia a ella como instrumento de política nacional:

art.1- Las Altas Partes contratantes declaran solemnemente, en nombre de sus respectivos pueblos, que condenan el que se recurra a la guerra para solucionar controversias internacionales y renuncian a ella como instrumento de política nacional en sus relaciones entre sí (AHRE, LE 279, fj. 260).

La delegación mexicana subraya el hecho de que no existe una definición precisa de política nacional, y para su definición nos remite a una nota dirigida por el Embajador Francés, Claudel, al Secretario de Estados Unidos, Kellogg, en la que a pesar de no ofrecer una definición clara, se enuncian los casos que no son incluidos en esta política:

30 de marzo de 1928, […]: the signatory powers of such an instrument, while not prejudicing their rights of legitimate defense within the framework of existingi treaties, shuold make a solemn declaration condemnig recourse to war as an instrument of national policy, or in other words as a means of carrying aut their own spontaneous, independent policy (The Pact of Paris, de Devid Hunter Miller, pag. 180). […] En las paginas 33.34 […]: Indeed Mr. Kellogg himself always avoided any definition of the expression, although later on he was obliged to make most elaborate explanations as to what it did not include. […] que por lo antes dicho se entiende que si el Señor Kellog se abstuvo de dar una definición sobre lo que debería entenderse por la guerra como instrumento de política nacional, sin embargo posteriormente explicó de manera detallada los casos no incluidos en dicha política (AHRE, LE 279, fj 260).

Una vez expuestos los temas debatidos en los años, la delegación mexicana empieza a tratar el problema que surgió en la Segunda Conferencia de Paz acerca de las deudas pecuniarias y con ese fin se remite a la doctrina Calvo. La pregunta que nace es ¿en qué se relaciona la Doctrina Calvo con el problema del cobro compulsivo de la deuda? La respuesta se encuentra en los comentarios que hace la delegación mexicana durante el debate de la 8ª Conferencia respecto al capítulo de la Paz:

Debe darse atención […] a la teoría internacional que sostiene la persistencia de la nacionalidad a través de quien emigran para buscar mejoramiento de vida en tierras distintas de las propias, pretendiendo disfrutar solamente de las circunstancias propicias del ambiente que los acoge sin estar dispuestos a sufrir las contingencias adversas. De esta suerte, tras el escudo de su gobierno de origen y apoyados en su ciudadanía nativa crean problemas de toda clase […] hasta llegar a dar lugar a conflictos armados, poniendo en peligro la soberanía misma de Estado. […] Esta realidad hizo sacar la doctrina Calvo: que para evitar la intromisión por estos medios de los gobiernos imperialistas en nuestros asuntos internos, todos los extranjeros, al pactar cualquier transacción comercial, renunciarán, para los efectos de la misma, a la protección diplomática de sus gobiernos.[…] (AHRE, LE 281, fj.312).

Para esto, el estudio técnico de la comisión mexicana se remite a las disposiciones legales y constitucionales contenidas en la cláusula Calvo, y al texto de Edwin M. Bochard “Diplomatic Protection of citizens abroad” de 1925:

En esta obra son contenidas las disposiciones legales y constitucionales existentes en 1925 en los diversos países de América que de una manera o otra consignan la doctrina expresada por Carlos Calvo en 1868, en el sentido de que tanto los nacionales como los extranjero tienen igualdad de derechos y por lo tanto estos últimos no deben recurrir a la protección de sus gobiernos para el cobro de las reclamaciones pecuniarias por los daños y perjuicios que hubieren sufrido en el Estado en que residan (AHRE, LE 279, fj.192).

La tesis esgrimida es que los pagos de indemnización de los Estados Americanos a los particulares han ocasionado perjuicios y daños a aquellos, así que se han incluido disposiciones en las Constituciones, Leyes y Tratados, en que se les exime de la obligación de indemnizar a los extranjeros. Generalmente, las peticiones de indemnización surgen de circunstancias particulares del Estado huésped, que se encuentra en guerra civil o enfrentando una revolución. En este caso, los Estados no son responsables de los daños sufridos por los extranjeros, considerando que las autoridades tienen que cumplir sus deberes para mantener el orden. Se hace referencia a la Convención firmada en la 7ª Conferencia de Montevideo de 1933, acerca de la igualdad de los extranjeros con los nacionales:

En esta Conferencia se firmó una Convención sobre Derechos y deberes de los Estados, cuyo artículo 9º , párrafo 2º , estipula que: “los nacionales y extranjeros se hallan bajo la misma protección de la legislación y de las autoridades nacionales y los extranjeros no podrán pretender derechos diferentes ni más extensos que los de los nacionales” (AHRE, LE 279, fj. 219).

La comisión concluye su trabajo con la aplicación de esta Cláusula en México, prevista en el Artículo 27 parr. 1 de la Constitución de 19172, y con algunas reclamaciones presentadas por extranjeros en contra del gobierno de México ante los tribunales internacionales. Las sentencias de los Tribunales de Arbitraje siempre reconocieron la Cláusula Calvo del artículo 27:

los tribunales de Arbitraje que han conocido de reclamaciones presentadas en contra de los gobiernos americanos, en ocho ocasiones han admitido la valides de la Cláusula Calvo cuando esta ha sido insertada en los contratos celebrados entre los gobiernos americanos y los nacionales extranjeros, motivo por el cual desecharon las reclamaciones por estos presentadas. A estas ocho sentencias hay que agregar asimismo las dos dictadas por la Comisión entre México y los Estados Unidos en las cuales re reconoció la validez de la Cláusula Calvo que aparece en el artículo 27 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Estas decisiones son:

Decisión.- Los Estados Unidos de América en nombre de North América Dredging Co. of Texas, reclamante, vs. los Estados Unidos Mexicano.

Decisión.- Los Estados Unidos de América en nombre de International Fisheries, Co., reclamante, Vs los Estados Unidos Mexicanos. […]La comisión de reclamaciones entre México y la Gran Bretaña también acepto la valides de la Cláusula Calvo en su decisión numero 21, relativa al caso Mexican Unión Railway (límites) y para ello se fundó en los mismos argumentos que aparecen en la decisión sobre la North América Dredging Co. of Texas (AHRE, LE 279, fjj. 220-221).

Las propuestas y sus resoluciones

El informe preparatorio del Tema I: “Perfeccionamiento y coordinación de los instrumentos interamericanos de Paz”, fue la base teórica de la delegación Mexicana para definir los principios de la legislación que sirvieron para redactar el “Código de Paz” (AHRE, LE 281, fj. 301, ). Se sintetizan aquí algunas de esas propuestas:

– La guerra como instrumento nacional:

1. Al condenar la guerra como un instrumento de política nacional, no se le juzga de tal modo en el ámbito internacional. (La acción agresiva y conjunta de diversos Estados resulta un acto de política internacional).
2. Lo anterior se opone a los principios establecidos en los Tratados americanos y a la convicción continental de condena absoluta a la guerra.
3. Los Estados americanos deben hacer un esfuerzo conjunto para que los compromisos contraídos o por contraer con otros países no continentales concuerden con las obligaciones asumidas entre las Repúblicas americanas. […].

– El empleo de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales:

La Octava Conferencia Interamericana propone recomendar a los países americanos firmantes de la Convención de la Haya de 1907:

1. Que signen, como lo hizo México[…], la convención para limitar el uso de la fuerza para el cobro de las deudas contractuales.
2. Que las Repúblicas americanas reafirmen una vez más su convicción – y las obligaciones contraídas – para solucionar por medios pacíficos las controversias de carácter internacional, y especialmente las que provengan de obligaciones pecuniarias contractuales, condenando y eliminando el uso de la fuerza con tal fin.

– El cobro de deuda pecuniaria y los derechos de extranjeros:

Se propone la firma en la Octava Conferencia de una Convención con este contenido esencial:

“Las partes contratantes admiten como válida la renuncia que sus nacionales hagan en sus transacciones, de acudir, por lo que se refiere a las consecuencias de las mismas, a la protección de sus gobiernos y se comprometen a no intentar esa protección en tales casos, para evitar la intromisión por estos medios de gobiernos imperialistas, en nuestro asuntos internos” (AHRE, LE 281, fj312-315).

La resolución tomada por la Octava Conferencia fue que los proyectos (en este análisis sólo está presente el trabajo de México, pero el proyecto fue presentado también por los Estados Unidos) presentados acerca del tema arriba tratado fueran revisados y analizados por la Comisión Internacional de Jurisconsultos Americanos (resolución XV, AHRE, LE 282, fjj. 70-100.), y después que el informe de la Comisión fuera sometido a la Novena Conferencia Internacional Americana.

Las propuestas presentadas por las delegaciones mexicana y estadounidense fueron examinadas por una comisión de Expertos para la Codificación del Derecho Internacional de la Dirección General de la Unión Panamericana (AHRE, LE 282, fj. 102), presidida por L. Rowe, quien tuvo la tarea de enviar a la Comisión de Jurisconsultos un único proyecto de los dos presentados. El juicio de la Comisión de Expertos consideró el proyecto presentado por México como el más completo, aunque sujeto a reformas.

En lo que toca a las reclamaciones pecuniarias, la Comisión de Expertos afirmó que este tema sólo se contemplaba en el artículo 3 del proyecto mexicano. Decidió que para la elaboración del Código de Paz no había ninguna razón para eliminar las disposiciones referentes a la renuncia del empleo de la fuerza ni al recurso de la intervención diplomática para el cobro de deudas públicas o contractuales o para apoyar reclamaciones de origen exclusivamente pecuniario. Lo anterior debido a que se trataba de un principio consagrado en diversas convenciones Interamericanas (AHRE, LE 282, fjj.102-104. ).

Las mayores diferencias entre los proyectos de Estados Unidos y México se encuentran en la institución del Tribunal de Arbitrajes y sus competencias. El Proyecto mexicano prevé un ámbito de competencia más amplio. Será necesario analizar el tema del Arbitraje en función de las deudas, porque como se ha visto, se propone remitir a esa instancia los conflictos de tal índole. Esta investigación escapa al alcance de este trabajo. En los documentos de archivo se encuentra el trabajo de esta Comisión de Expertos que pone en relieve las diferencias entre ambos proyectos. A pesar de que una revisión exhaustiva de ese material rebasa también los limites de este ensayo, se han revisado algunos puntos relacionados con los elementos antes citados. Debe aceptarse que la revisión fue parcial, así que carece de una visión de conjunto sobre el tema, lo que no demerita, sin embargo, la validez de la información recabada. Los proyectos fueron reunidos en seis volúmenes. Para el análisis en cuestión, se revisó el primer volumen con el título de “Informe sobre los proyectos presentados a la Octava Conferencia Internacional Americana relativos al perfeccionamiento y coordinación de los instrumentos interamericanos de paz”:

Tomo I. Parte I. […] En la primera parte del tomo I, el Señor William Bandera, jefe de la Oficina Judicial de la Unión Panamericana, hace un estudio de los diversos proyectos presentados sobre […], bueno oficios, mediación, investigación, conciliación y arbitraje así como de los existen sobre la coordinación en un solo instrumento internacional, de todos los procedimientos relativos al arreglo pacífico de las controversias internacionales. Este estudio, que va precedido de una relación histórica, no tiene ningún carácter crítico, pues se limita a desglosar los diversos proyectos en tal forma, que resulta fácil comparar las diversas tendencias de los mismos y, por ende, apreciar sus ventajas e inconvenientes (AHRE, LE 282, fj. 97).

El análisis muestra cómo la deuda fue un factor relevante en el desarrollo de la política internacional, y en la redacción del Código de Paz. Esto confirma que el estudio, de las relaciones económicas y el fenómeno del libre comercio, no puede ser ajeno al marco institucional y político vigente.

La deuda se revela como un indicador de la política internacional en los años 30. La estrategia adoptada por la delegación mexicana al pretender discutir el tema del endeudamiento en una instancia eminentemente política, marca un antecedente para motivar decisiones económicas coordinadas entre los países americanos.

En una perspectiva de largo alcance se podría pensar que México tuvo una iniciativa para constituir un bloque político fuerte con la doble intención de, por un lado contrarrestar el peso de las potencias europeas, y, por el otro, limitar la influencia de Estados Unidos en el ámbito americano.

El análisis ha mostrado cómo la situación política de México determinó su posición y participación durante la Octava Conferencia Panamericana, sobre todo en relación a la parte financiera. La línea expresada por la delegación mexicana fue el reflejo del proyecto político del Gobierno de Cárdenas, anhelante del amparo del derecho internacional para no agravar su situación después de la expropiación petrolera. Con el consentimiento de todos los países americanos, México habría asegurado la imposibilidad del uso de la fuerza para solucionar los conflictos creados. Los principios invocados por la delegación mexicana, vistos a la luz del problema de la expropiación, clarifican la importancia de lo político en lo económico.

1. Bazant, Jan 1981, 111-112. La revuelta de Tuxtepec encabezada por Porfirio Díaz, hacia fines de 1876, había consumido casi todas las rentas federales, así que era difícil encontrar capitales privados en préstamo. México había quedado aislado de Europa y Estados Unidos era el único país con el que tenia relaciones comerciales importantes. Debido a la política expansionista de Estados Unidos fue motivo de preocupación por la República mexicana, y no solo, también Europa, quería contrarrestar la influencia política y económica de Estados Unidos. México logró reanudar en el 1880 con Francia las relaciones y sucesivamente con Inglaterra, aun con problemas debidos a la deuda anterior. El problema con Inglaterra se había dado por la decisión política de esta de asumir la causa privadas de sus súbditos como causa pública: “Era su decisión de hacer causa propia de la causa comercial de algunos de sus súbditos”. “La deuda convencionada del 1851 era objeto de reclamaciones diplomáticas, y Inglaterra esperaba que el reanudar las relaciones se efectuara sobre la base del reconocimiento e los créditos comprendido en la convención de 1851, es decir reconocerla con carácter de deuda internacional” [↩]
2. AHRE, LE 279, 220, Constitución de 1917, Articulo 27, párrafo I, La cláusula Calvo: “sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicana, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas, agua o combustibles minerales en la República mexicana. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre que convenga ante la Secretaria de Relaciones en bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus Gobiernos por lo que se refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo” [↩]